Buon Governo, Sacra Consulta

e dinamiche dell'amministrazione

pontificia nel xvii secolo

di Stefano Tabacchi

Durante tutta l'età moderna lo Stato della Chiesa rappresentò un elemento centrale nello spazio politico italiano. Sede di una corte che, fino a metà Settecento, continuò ad attirare alcune delle migliori energie dei ceti dirigenti della penisola, lo Stato della Chiesa si caratterizzò, almeno nel Cinque e Seicento, per la presenza di un apparato istituzionale maturo, capace di garantire una crescente integrazione della realtà composita e policentrica dei dominii pontifici.

Una storia dell'esercizio del potere politico e amministrativo nello Stato della Chiesa deve essere ancora scritta. Rispetto ad altre aree italiane, la storiografia si è mossa con un certo ritardo e, anche in anni recenti, si è concentrata su dibattiti che, visti a distanza, appaiono sterili, primo fra tutti quello sulla "modernità" delle strutture statuali pontificie. Negli ultimi due decenni la storiografia sulla Curia romana e lo Stato della Chiesa si è poi dedicata prevalentemente a insistere sull'alterità di un modello politico come quello della Roma seicentesca rispetto a quelli sette-ottocenteschi, oppure a scoprire gli elementi micropolitici della politica barocca. Dibattiti interessanti, ma che rischiano di essere fuorvianti, anche perché la continua insistenza sulla razionalità intrinseca del cosmo politico della Roma seicentesca rischia di far trascurare le reali forze sociali ed economiche che sottostanno alle costruzioni ideologiche e culturali1. Uno studio realistico e non autoreferenziale dell'amministrazione pontificia dovrebbe invece avere il coraggio di liberarsi di categorie tutte interne ai dibattiti storiografici degli ultimi anni e di confrontarsi con le categorie utilizzate comunemente nelle scienze sociali, senza disdegnare l'uso di concetti come costo o efficacia, che non sono necessariamente sintomo di scelte valutative teleologiche, ma che rimandano a una considerazione globale dei sistemi politici. In definitiva, se il tema che si vuole affrontare è quello dell'esercizio del potere attraverso l'amministrazione, il problema fondamentale è quello della strutturazione del processo decisionale e degli attori in grado di influire, dall'interno o dall'esterno, sulla decisione politica. Secondariamen

Dimensioni e problemi della ricerca storica, n. 1/2004


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te, bisogna analizzare come le politiche realizzate a seguito del processo decisionale agiscono sulla realtà politica, economica e sociale di uno Stato. In questo breve intervento vorrei offrire alcune osservazioni sul funzionamento dell'amministrazione temporale pontificia nel Seicento, esponendo i risultati di ricerche relative a due organi chiave: la congregazione del Buon Governo e quella della Sacra Consulta2. In primo luogo esaminerò la loro struttura interna; poi considererò le politiche attuate dalle congregazioni e i condizionamenti che esse subivano. Infine, dirò qualcosa a proposito dei canali attraverso i quali le élites politiche locali riuscivano a influire sulle decisioni delle congregazioni.

1

Consulta e Buon Governo nel Seicento:

organizzazione e personale

Nel Seicento tanto la Consulta che il Buon Governo avevano ormai assunto una configurazione stabile. Le due congregazioni erano state crea-te in momenti diversi. La Consulta traeva la sua origine da un gruppo di prelati che, nell'ultima fase del pontificato di Paolo iv, fu incaricato di coadiuvare il pontefice dopo l'allontanamento dei nipoti3, e, per tutta la seconda metà del Cinquecento, funzionò come supremo organo di governo, a fianco del pontefice e del cardinal nipote. Il Buon Governo fu creato nel 1592, inizialmente col compito di garantire l'esecuzione delle norme prescritte dalla bolla Pro Commissa per la gestione delle finanze delle comunità. Nel Cinquecento entrambe le congregazioni non si configurarono mai come veri e propri organi amministrativi, ma funzionarono come gruppi di tecnici al servizio del cardinal nipote, giocando un ruolo talora più significativo, talora più defilato, a seconda delle contingenze politiche.

Dall'inizio del Seicento, grosso modo dal pontificato di Paolo v (1605-1621), Consulta e Buon Governo cominciarono invece ad articolare la propria azione in forme giuridicamente codificate, anche se non venne meno il rapporto con il cardinal nipote. Una definizione semplificata, ma sostanzialmente esatta, delle competenze delle due congregazioni, era già offerta in un documento del 1605-10, una relazione «sul modo che si è tenuto per il passato circa gli interessi e nogotii publici delle Communità dello Stato Ecclesiastico»4. A quella data, le due congregazioni avevano già competenze ben distinte. La Consulta esercitava il controllo sull'amministrazione della giustizia a livello locale, sull'ordine pubblico, la sanità, l'ascrizione delle famiglie nobili ai consigli delle comunità. Il Buon Governo esercitava invece il controllo sulle finanze delle comunità, inteso in senso ampio, comprendendo cioè le forme di tas


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sazione, gli appalti e i sistemi fiscali adottati localmente, i catasti, i lavori pubblici. L'assunzione di una configurazione stabile da parte delle due congregazioni costituì una svolta fondamentale. Infatti la parziale autonomizzazione dal sovrano, nei limiti in cui ciò era possibile nella Roma barocca, consentì l'affermazione di una continuità dell'organo e di uno stylus iudicandi relativamente indipendente dalla successione dei pontefici sul trono di Pietro.

Dal punto di vista istituzionale, la Consulta e il Buon Governo, al pari di analoghi organi operanti in altri Stati italiani, si muovevano a cavallo tra l'amministrazione e la giudicatura. Chiamate a esercitare forme di controllo sulle realtà locali, queste istituzioni agivano prevalentemente attraverso atti di oeconomica administratio, di atti cioè che, pur essendo immediatamente esecutivi, non erano disgiunti dalla sfera della giudicatura, ma ne costituivano una sorta di "primo livello" e in quanto tali erano appellabili presso le magistrature che li avevano compiuti. È solo in questo senso che si può parlare per il Seicento di un'amministrazione ancora fondata sulla giudicatura5.

L'individuazione dei modi in cui si formava una volontà politica che trovava espressione nei decreti e nelle pronunce delle congregazioni non è agevole, anche a causa dell'oralità che spesso caratterizzava le loro decisioni. Non si tratta però solo di questo. Il fatto è che entrambe le congregazioni, almeno fino all'abolizione del nepotismo (1692) mantennero una struttura anfibia: organi amministrativi che agivano secondo procedure codificate e gruppi di tecnici-prelati incaricati di offrire una copertura giuridica alle decisioni politiche del pontefice e del cardinal nipote. Ne derivava un continuo intreccio di pubblico e privato, un groviglio all'interno del quale la capacità di perseguire una politica coerente era condizionata dalla sempre presente necessità, per la famiglia del pontefice, di legare a sé attraverso il patronage frazioni importanti della Curia e dei ceti dirigenti dello Stato.

Vediamo ora come venivano prese le decisioni all'interno delle due congregazioni. Nel Seicento, l'attività di Buon Governo e Consulta si articolava in due distinti momenti, la spedizione di lettere e rescritti ai governatori dello Stato e, in misura assai minore, a privati e città, e la risoluzione, nelle forme proprie del giudizio, di vere e proprie vertenze. Questa articolazione del lavoro riprendeva la distizione, corrente nella letteratura giuridica dell'epoca, tra affari "economici" (quelli più propriamente amministrativi) e giurisdizionali, ma non era certo paritaria. Sia nel caso della Consulta che del Buon Governo la quantità di rescritti emanati è decisamente superiore a quella degli atti giudiziari veri e propri: migliaia di lettere a fronte di qualche decina di cause. A questo proposito è bene notare che sia la Consulta che il Buon Governo non si


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limitavano a dirimere definitivamente una vertenza, cosa che anzi accadeva piuttosto di rado, ma funzionavano soprattutto come organo di direzione dell'attività degli organi di governo periferici (governatori e podestà) che in tal modo potevano articolare la loro azione nell'ambito delle linee politiche generali fissate a Roma.

Come in tutti gli organi amministrativi di Ancien régime, il nucleo decisionale di Consulta e Buon Governo era estremamente ristretto. Nel Seicento le due congregazioni erano entrambe presiedute dal cardinal nipote del pontefice regnante, salvo alcuni brevi periodi, e composte da un nutrito gruppo di cardinali, che spesso non intervenivano alle sedute, e di prelati. Questi ultimi, designati "ponenti" seguivano gli affari di una particolare area ­ territorialmente non omogenea ­ dello Stato e proponevano alla congregazione la decisione, che veniva presa dal cardinale nipote o dal plenum. A questo nucleo si affiancavano alcuni modesti apparati tecnici, una segreteria, presieduta da uno dei prelati e, nel caso del Buon Governo, una computisteria, che spesso era la stessa della Camera apostolica. La procedura delle due congregazioni non fu mai codificata in atti ufficiali, ma seguiva una prassi costante, fondata su due cardini, la superiorità del cardinal nipote e la collegialità delle pronunce giudiziarie. Ciò voleva dire che, nel corso del Seicento, gran parte dell'attività della congregazione veniva svolta dal segretario che stendeva, dopo una fase istruttoria in cui erano coinvolti i ponenti e talora i cardinali, le lettere che venivano poi firmate dal cardinal nipote. Tutto chiaro dunque? Solo fino a un certo punto. In effetti, rimane aperto il problema fondamentale delle reali dinamiche politiche della decisione e del ruolo rispettivo dei singoli attori. Una questione che può essere affrontata esaurientemente solo sul breve periodo, superando le indicazioni della trattatistica giuridica, che si limita a registrare le attribuzioni formali del cardinal nipote.

Molto schematicamente si può dire che diversi indizi suggeriscono che la capacità di direzione politica del cardinal nipote fu spesso assai limitata. Ciò è provato innanzi tutto dal fatto che molte importanti questioni venivano deferite a gruppi di esperti cardinali di Curia, spesso legati alla famiglia del pontefice regnante, o riferite direttamente al papa, saltando la mediazione del nipote. Ad esempio, ciò capitava, nel caso della Consulta, per molte questioni che coinvolgevano l'ordine pubblico di una intera città o la comminazione di pene capitali, e, nel caso del Buon Governo, per l'imposizione di nuove tasse ­ ma non delle collectae per aes et libram ­ e le questioni che coinvolgevano la tassazione dei beni ecclesiastici. Per converso, molte questioni che attenevano all'attività ordinaria delle due congregazioni, come il controllo dei bilanci delle comunità, le lettere inviate pro informatione ai governatori ecc., veniva


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no usualmente risolte da un prelato ponente e dal segretario e il cardinal nipote interveniva solo post factum. L'esame dell'attività delle due congregazioni sembrerebbe dunque confermare l'idea, più volte autorevolmente espressa, secondo cui il cardinal nipote avrebbe funzionato soprattutto come gestore del patronage che faceva capo alla famiglia pontificia. Certo, in questi temi, conviene non essere troppo schematici. In diversi periodi, infatti, come il pontificato di Paolo v e l'ultima fase di quello di Urbano viii, il ruolo del cardinal nipote appare infatti più incisivo. Del resto, nella concreta dinamica dell'attività amministrativa un intervento costante del cardinal nipote non avrebbe avuto molto senso: le congregazioni, in molti casi, agivano quasi automaticamente, sulla base dello stylus iudicandi, senza che fosse necessario imprimere un vero e proprio indirizzo politico. Era invece su singole questioni, che più stavano a cuore al papa e al cardinal nipote, che si manifestava in tutta la sua forza il principio in base al quale le congregazioni non potevano esprimere una volontà diversa da quella del cardinal nipote.

A bene vedere, tanto nel caso della Consulta che in quello del Buon Governo, era soprattutto il segretario della congregazione che svolgeva un ruolo decisivo. Cardine della congregazione secondo il giurista Giacomo Cohellio, il segretario svolgeva un ruolo di cerniera tra la fase istruttoria, gestita prevalentemente dai prelati ponenti, e il cardinale nipote, prefetto della congregazione. Era nei copialettere tenuti dal segretario che si sedimentava l'attività della congregazione ed era attraverso le decine di lettere che il segretario spediva che la congregazione entrava in rapporto con il variegato mondo delle province dello Stato della Chiesa. Alla fine del Seicento, il cardinal Imperiali, prefetto del Buon Governo dal 1700 al 1737, avrebbe parlato di lettere e bilanci sottoscritti alla cieca dai prefetti della congregazione.

Il problema del rapporto tra il segretario, vero centro motore dell'attività delle congregazioni, e il cardinal nipote non deve tuttavia essere valutato in termini di opposizione tra le due figure. Certo, i segretari erano prelati giunti a un livello piuttosto alto di carriera e non si identificavano meccanicamente con la famiglia del pontefice regnante. Ma essi rimanevano legati a doppio filo al padrone, al papa, che li aveva fatti emergere dal più ampio ceto dei prelati e che poteva elevarli a cariche maggiori (uditorato di Rota, governatorato di Roma, cardinalato). La cifra che consente di leggere i rapporti tra segretari e cardinali nipoti è quella della confidenza, un termine chiave del discorso politico seicentesco. Confidenza come fiducia del cardinal nipote e del papa nel segretario, in una forma non molto diversa da quella che legava un nobile signore al suo segretario di lettere. Ma anche confidenza come riconoscimento al segretario di una propria sfera autonoma di attribuzioni,


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che gli consentiva di imprimere un indirizzo all'attività delle congregazioni.

Non potendo qui esaminare in dettaglio le figure dei segretari che si succedettero alla guida della Consulta e del Buon Governo, mi limiterò a qualche osservazione sul loro profilo. Nel caso del Buon Governo, nel corso del Seicento i segretari mantennero un legame strettissimo col cardinal nipote. Si trattava spesso di personaggi di origine modesta, semplici laureati in diritto o referendari di Segnatura, giunti alla carica senza aver percorso un cursus honorum omogeneo e ben strutturato. Di fatto, rimasero a lungo più simili a un segretario privato del cardinal-nipote che non a un burocrate-prelato. Dopo la metà del secolo, tuttavia, le carriere si fecero più strutturate e si produsse una certa autonomizzazione del segretario dal cardinal-nipote, che si affermò compiutamente solo a fine Seicento6.

Anche alla Consulta le cose non andavano molto diversamente. Negli ultimi due decenni del Cinquecento, la Consulta era dominata da un gruppetto di cardinali che, per alcuni anni, ressero l'amministrazione pontificia: Alessandro Damasceni Peretti, cardinal nipote di Sisto v, Antonio Maria Salviati (1537-1602), che piazzò nella carica di segretario di Consulta un suo protetto, il giurista, e poi cardinale, Domenico Toschi7, e soprattutto Mariano Pierbenedetti, cardinale di Camerino (1538-1611), che fu protagonista dei primi anni di vita della congregazione del Buon Governo. In seguito, anche alla Consulta, il segretario divenne un uomo di fiducia del cardinal nipote, a lui legato anche da rapporti di fedeltà personale. Alla fine del Cinquecento era segretario di Consulta Giacomo Sinesio, o Sannesio, un vero e proprio cliente degli Aldobrandini, ex copista di Pietro Aldobrandini senior. La sua ascesa, che lo condusse al cardinalato nel 1604, fu per molti versi sorprendente, uno dei «miracoli che fanno i santi padri di questi tempi», come annotò un osservatore8. Alcuni anni più tardi, durante il lungo pontificato di Urbano viii, si può osservare un analogo legame di servizio tra il segretario di Consulta e la famiglia del pontefice. In questa fase, inizialmente, troviamo alla Consulta Marzio Ginetti, esponente di una famiglia importante di un patriziato minore, quello della città di Velletri. La sua carriera fu tutta costruita all'ombra dei Barberini: grazie alla loro protezione fu maggiordomo pontificio, poi segretario di Consulta e infine cardinale e legato al congresso di Colonia, durante la guerra dei Trent'anni. Nel 1629, quando il Ginetti fu elevato al cardinalato, gli successe Giovambattista Spada, membro di un'importante famiglia lucchese, avviatosi alla carriera curiale per impulso dello zio, affermato avvocato concistoriale. Lo Spada giunse alla Consulta dalla segreteria del Buon Governo, che aveva esercitato tra il 1623 e il 1629, e rimase segretario di Consulta fino al 1635. Fu poi governatore di Roma (1635-43), segretario di Stato (1643-44) e


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presidente di Romagna (1644-48). Il cardinalato giunse, tardivamente, nel 1654, proprio in conseguenza degli stretti legami con i Barberini, che gli fecero perdere il favore di Innocenzo x9. Per lo Spada la promozione dal Buon Governo alla Consulta fu un'importante tappa di carriera. Come scrisse al fratello, quella di segretario di Consulta era «carica di gran confidenza, et stima, che però ci constituisce tutti in obligo infinito verso Sua Santità et eccellentissima sua Casa»10. Mentre i due clienti dei Barberini, Ginetti e Spada, si avvicendavano alla Consulta, al Buon Governo le cose non andavano diversamente, durante la segreteria del laico Giulio Donati (1630-44), già segretario privato di Antonio Barberini.

Non è possibile, in questa sede, esaminare le carriere e la fisionomia del resto del personale. La presenza dei cardinali fu sempre sporadica e poco incisiva. La fisionomia del personale prelatizio è invece più complessa. Il gruppo dei prelati che partecipavano alle due congregazioni (una ventina in tutto) era in effetti molto vario: se un "nocciolo duro" di prelati ponenti rimase a lungo presso le congregazioni, per molti altri il passaggio presso i Buon Governo e la Consulta fu un episodio breve (2-3 anni) di una carriera destinata ad approdare verso altri lidi (nunziature, Camera apostolica)11. Nel Seicento anche il gruppo dei prelati fu pienamente coinvolto, fino alla fine del secolo, nei meccanismi di patronage. Tuttavia, la dipendenza dal cardinal nipote o da un altro patrono si esplicava soprattutto al momento della nomina. Nella concreta attività delle congregazioni la dipendenza da qualche importante personaggio della corte rimaneva sullo sfondo, anche perché i prelati svolgevano una funzione più istruttoria che decisionale.

L'esame del personale delle congregazioni, di per sé, non è sufficiente a chiarire i modi in cui si formava la loro volontà politica. Tuttavia, esso già rivela che il quadro in cui si formava la decisione era quello di un organo sui generis, non un moderno organo amministrativo, ma neanche un'appendice cortigiana del cardinal nipote. Un organo, in definitiva, che non aspirava a un'applicazione meccanica di norme, come era nella grande illusione del diritto amministrativo ottocentesco, ma compiva atti squisitamente politici, partecipando, in qualche misura, del potere sovrano.

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Le politiche delle congregazioni

Nel corso dell'età moderna la Consulta e il Buon Governo contribuirono a realizzare l'integrazione politica dei territori che costituivano lo Stato della Chiesa, facendo applicare una normativa che promanava dal principe, contribuendo a costruire il consenso, ridistribuendo risorse, comminando pene. La presenza delle due congregazioni nella vita poli


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tica e amministrativa del territorio fu costante, e talora invasiva. Le élites politiche locali dovettero ridefinire il proprio ruolo, assumendo una posizione precisa in una struttura decisionale che tendeva a posizionarsi su Roma. Dalla fine del Cinquecento divenne progressivamente chiaro anche agli attori politici locali che, per giocare un qualche ruolo nella definizione degli equilibri politici e nell'allocazione delle risorse, era necessario guardare verso la capitale. La presenza di Buon Governo e Consulta rappresentò una decisa rottura rispetto ai tradizionali modelli amministrativi del papato, che fino a tutto il Quattrocento aveva adottato un modello "decentrato" di governo, basato sulla presenza in provincia di un vero e proprio alter ego del sovrano, il cardinale legato12. Con la creazione delle due congregazioni, invece, si creava una struttura centrale, capace di fungere da terminale ultimo ­ e per certi versi esclusivo ­ per le istanze provenienti dalla periferia e allo stesso tempo in grado di emanare una serie di disposizioni generali al fine di assicurare una certa coerenza nell'azione di governo. Questo processo non può naturalmente essere valutato in termini di "accentramento amministrativo" imposto dall'alto. Si trattò di un fenomeno assai più complesso. Semplificando, si può dire che le élites politiche locali furono più indotte che costrette a confrontarsi con Buon Governo e Consulta: il nuovo ruolo delle due congregazioni era allo stesso tempo sintomo e causa di un rafforzamento dei legami interni allo Stato.

Il successo del progetto di governo pontificio può essere misurato proprio dalla progressiva integrazione delle classi dirigenti dello Stato in una realtà unitaria e dall'affermazione degli organi centrali di governo come i luoghi centrali della decisione politica e amministrativa. Non si trattò però di un processo privo di costi. La ricerca del consenso dei ceti dirigenti locali e il coinvolgimento, ai più diversi livelli, di un grande numero di attori politici nei processi decisionali fecero sì che le congregazioni assumessero soprattutto una funzione di mediazione. Le politiche elaborate da Consulta e Buon Governo, calate nella realtà dello Stato, tendevano a frammentarsi in una contrattazione informale con i ceti dirigenti locali. Ciò consentiva di mantenere solido il consenso per il papato, ma, allo stesso tempo, produceva dei costi, anche finanziari, che furono molto alti13.

Un'analisi dettagliata delle politiche delle due congregazioni non è possibile in questa sede. Mi limiterò dunque a una rapida trattazione del caso del Buon Governo, dove la permeabilità dell'attività della congregazione alle sollecitazioni che le provenivano dallo Stato può essere evidenziata da un sommario esame delle politiche attuate14. Queste contemperavano un aspetto autoritativo con una costante preoccupazione per il consenso (inteso come non dissenso) delle élites locali. Come


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ho già accennato, la congregazione svolgeva una duplice funzione. In primo luogo esercitava ex officio il controllo sui bilanci comunitativi, emanando provvedimenti autoritativi. In secondo luogo, funzionava da collettore delle istanze provenienti da privati e comunità, agendo da arbitro e da tribunale contenzioso. Si creava così un canale di comunicazione tra il potere centrale e le comunità che funzionava nei due sensi e favoriva un costante confronto politico.

Tra i numerosi aspetti dell'attività del Buon Governo, uno dei più significativi era il controllo dei bilanci preventivi delle comunità che, sin dalle origini, aveva costituito il principale compito della congregazione e la base per ogni successivo intervento sulle realtà locali. Grazie alle disposizioni via via emanate nel corso del Seicento, il Buon Governo poté disporre di una rilevazione costante dello stato delle finanze comunitative e di una documentazione che si sedimentava negli archivi, finendo per essere inglobata nella memoria storica dell'istituzione.

Anche se progressivamente venne meno l'illusione di pietrificare la struttura dei bilanci, il principio di mantenere il loro volume a un livello tendenzialmente costante continuò a ispirare l'azione del Buon Governo per tutto il Sei e Settecento. Come è stato rilevato per altri contesti, le ragioni di una simile politica sono da ricercare nella volontà di salvaguardare la capacità contributiva delle comunità, in modo da metterle in grado di ottemperare ai loro impegni fiscali con il centro15. Non si trattava però solo di questo. Al di là degli effettivi risultati ottenuti, il controllo dei bilanci, ripetuto anno per anno, alimentava un enorme flusso di informazione verso Roma e svolgeva una funzione disciplinante, in quanto sanciva che le risorse finanziarie locali pertinevano al sovrano e ricordava costantemente ai gruppi dirigenti locali che il loro potere non poteva sussistere senza il riconoscimento del papato. Inoltre il controllo sulle spese consentiva di disinnescare la conflittualità interna alle comunità, mediando tra i diversi gruppi in competizione. Sarebbe perciò fuorviante valutare in maniera "economicistica" l'efficacia dei controlli sui bilanci: in molte fasi la reale, per quanto inespressa, finalità dell'azione del Buon Governo non era tanto la realizzazione di un risparmio, quanto piuttosto l'affermazione di un principio. Non a caso, dunque, nel corso del Seicento i bilanci delle comunità presentavano una quantità notevole di passività (entrate non riscosse, spese superiori a quanto indicato nel bilancio preventivo, debiti contratti per assicurare la sussistenza delle popolazioni ecc.) che, accumulandosi, portarono in molti casi a un indebitamento consistente, che assorbiva quote importanti dei bilanci comunitativi16.

Le disposizioni del Buon Governo in materia di bilanci e spese delle comunità danno la misura di quanto fosse ridotta l'autonoma capacità


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di disporre dei propri beni e proventi un tempo posseduta dalle comunità. Anche centri importanti come Perugia erano costretti a chiedere l'autorizzazione a spendere qualche decina di scudi per rinnovare i rubboni dei priori o le livree dei loro servitori. Certo, gli ambiti di manovra dei gruppi dirigenti locali rimanevano ampi, specie nel settore della fiscalità, ma essi dovevano continuamente essere negoziati con le istituzioni pontificie nell'ambito di una crescente integrazione tra Roma e le province. Vero è che la politica di contenimento delle spese locali adottata dal Buon Governo si adattava con duttilità alle condizioni finanziarie delle singole comunità e spesso la congregazione rinunciò a tagliare le spese comunitative, sia per ragioni di consenso sia perché la situazione finanziaria della comunità non giustificava una tale operazione.

Questo atteggiamento di duttilità è verificabile anche in un altro settore, quello del controllo sulla materia fiscale, che il Buon Governo esercitava in molteplici forme: richiamando i magistrati comunitativi e i camerlenghi all'obbligo di versare puntualmente le imposte e applicando sanzioni nei confronti degli inadempienti; valutando le formule impositive adottate dalle comunità e la congruità degli strumenti di accertamento della ricchezza utilizzati; giudicando della legittimità delle esenzioni fiscali di privati ed enti e, più in generale, delle controversie che si sviluppavano relativamente a queste materie.

Il puntuale versamento delle imposte era perseguito attraverso una normativa spesso reiterata e l'applicazione di sanzioni agli ufficiali comunitativi inadempienti. Fulcro di tale normativa era l'editto di Pietro Aldobrandini, camerlengo di S. Chiesa del 27 agosto 1606 (la cosiddetta Aldobrandina), che fu più volte ripubblicato fino a tutto il Settecento. L'editto, che regolava soprattutto l'applicazione delle rappresaglie nei confronti della comunità morose, era completato da un'ampia legislazione relativa ai doveri dei camerlenghi e delle comunità17. Attraverso una prassi costante si prescrisse inoltre ai camerlenghi, che appaltavano nelle singole comunità l'esazione delle imposte, l'obbligo di effettuare in primo luogo i pagamenti delle tasse camerali ­ quelle destinate al fisco papale ­ e solo successivamente quelli di interesse comunitativo18. Tuttavia il Buon Governo non affrontò per tutto il Seicento un nodo fondamentale, quello dell'unificazione delle scadenze di pagamento dei diversi pesi camerali, che solo nel pieno Settecento fu oggetto di interventi di riforma.

Sin dai primi decenni del Seicento apparve evidente che le disposizioni sul versamento delle tasse a Roma non erano sufficienti a ottenere un puntuale pagamento delle tasse camerali. Al di là delle frequenti malversazioni, i ritardi derivavano da difficoltà oggettive nelle esazioni e, soprattutto, dall'inadeguatezza di molte entrate iscritte nel bilancio


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preventivo che, a consuntivo, fornivano spesso un gettito inferiore a quanto sperato. Il Buon Governo era ben cosciente di questo fenomeno e vi faceva fronte ordinando di imporre una colletta per aes et libram (in pratica un'imposta sui beni) fino a coprire il disavanzo di bilancio. Ma spesso l'esazione della colletta andava per le lunghe e la congregazione era costretta a concedere alle comunità la facoltà di accendere un censo pari alla somma da versare ai tesorieri provinciali, limitandosi a prescrivere una sua rapida estinzione, che raramente avveniva.

Evidentemente, il puntuale versamento delle imposte era connesso con l'adozione di formule impositive adeguate. Come è noto, il sistema fiscale pontificio si basava sulla tassazione di riparto. Fino alla seconda metà del Cinquecento, le comunità erano rimaste sostanzialmente libere di scegliere le formule impositive che ritenevano più adatte alla situazione locale. Ne era derivato uno spettro estremamente ampio di imposizioni, che andavano dalle gabelle di transito, alle tasse di consumo, alle imposte sulla proprietà e sul reddito19. Per tutto il Seicento, al di là di specifici, ma non frequenti interventi, il Buon Governo non perseguì una politica dichiaratamente favorevole a una o l'altra modalità impositiva e articolò la sua azione sulla base delle specificità locali e delle esigenze di bilancio. Se c'è un elemento che qualifica l'azione della congregazione, questo è piuttosto la tendenza a mantenere in vita le formule impositive esistenti e a non introdurne di nuove, se non in caso di necessità. In tal modo, per tutta l'età moderna si perpetuò la già esistente varietà di formule impositive, che può essere colta in tutta la sua evidenza scorrendo le relazioni inviate dalle comunità nel 1656 per documentare la loro situazione economica e finanziaria20.

Dunque, quando una comunità richiedeva di aumentare le tasse o di mutare formule impositive, la prima risposta del Buon Governo era inevitabilmente interlocutoria: si richiedevano al governatore informazioni sulla situazione finanziaria della comunità e sulla puntuale esecuzione degli ordini inviati da Roma. Esaurita questa fase, per così dire, istruttoria, si aprivano diverse strade. Quella più frequentemente perseguita dalla congregazione era l'imposizione di una colletta per aes et libram, cioè una tassa sui beni o sul reddito, inizialmente annuale, ma prorogabile. E tuttavia la prudente politica del Buon Governo subordinava quasi sempre la scelta delle formule impositive al consenso dei ceti dirigenti locali. Prendiamo ad esempio il caso di Perugia. Nel 1630 la città era in difficoltà, perché non disponeva di entrate sufficienti a pagare le tasse camerali e non riusciva a trovare un appaltatore per la depositeria cittadina; chiese quindi al Buon Governo la possibilità di accendere un censo pari alla somma da versare alla Camera e di affittare la depositeria per corpi separati. Inizialmente, la risposta della congre


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gazione fu negativa, ma ben presto si fece strada un atteggiamento più morbido. L'appalto per corpi separati fu concesso, mentre per ripianare il deficit di bilancio si permise alla città di prendere 2.000 scudi a censo, a condizione di imporre contestualmente una colletta per aes et libram e di rivedere i conti del precedente depositario. Nonostante queste concessioni, Perugia dovette ancora esercitare qualche pressione, visto che nel settembre 1630 la congregazione scrisse al governatore che «se bene il senso della Sacra Congregatione è sempre stato che la colletta da imponersi per pagare li debiti di cotesta Città debba essere per aes et libram, tuttavia ad intercessione del Signor Cardinale Antonio [Barberini] si contenta che s'imponghi per capita con ripartirla in gradi». La decisione iniziale era stata così ribaltata, di fronte alla resistenza del ceto dirigente perugino ad accettare un'imposta che avrebbe comportato una perequazione dei carichi fiscali21.

Un altro importante aspetto del controllo del Buon Governo nella materia fiscale è la gestione delle vertenze che si aprivano sui criteri di ripartizione delle imposte e sulla legittimità delle esenzioni fiscali. Anche in questo settore la congregazione assumeva un delicato ruolo arbitrale, rispondendo alle sollecitazioni che provenivano dalle realtà locali più che non agendo di propria iniziativa. Nella congerie di casi che erano sottoposti al Buon Governo è possibile distinguere le questioni generali relative ai riparti delle imposte e alle esenzioni e le vertenze sollevate sporadicamente da singoli che si ritenevano gravati dalle comunità. Le prime sono da mettere in relazione a un fenomeno spesso sottovalutato: il fatto che negli Stati cinque-seicenteschi non è possibile individuare un unico soggetto di imposta, ma una pluralità di soggetti dotati di caratteristiche diverse. Non si trattava semplicemente di una sopravvivenza del principio della personalità dell'imposta, che aveva caratterizzato i sistemi impositivi medievali, ma che nel corso dell'età moderna era ormai logorato. Di fatto, nel Cinque-Seicento si era in una fase di transizione, in cui esistevano forti tendenze all'unificazione del soggetto di imposta, ma anche una certa tenuta della normativa emanata nel periodo comunale e signorile. Di conseguenza, in molte aree dello Stato permanevano una normativa fiscale discriminatoria nei confronti dei rurali, forti aree di esenzione fiscale e infine una pluralità di sistemi impositivi di origine tardo-comunale. In questo contesto, il Buon Governo adottò una politica tendenzialmente perequativa, che tendeva a ridurre le aree di esenzione e a parificare il trattamento fiscale dei cittadini e dei rurali, ma evitò di cassare le innumerevoli concordie che regolavano la materia e si limitò a intervenire su sollecitazione di parte. Del resto, le concordie che regolavano il trattamento fiscale delle proprietà cittadine negli ex-contadi si configuravano come veri e propri contratti


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e quindi, in linea di principio, escludevano la possibilità del sovrano di modificarli indipendentemente dalla volontà delle parti.

L'esistenza di una politica tendenzialmente perequativa risulta chiaramente dalla normativa. Sin dall'istituzione del sussidio triennale (1543) il papato emanò numerose bolle revocatorie delle esenzioni fiscali, culminate in una bolla di Pio v del 28 giugno 1567, che rimase il più autorevole precedente in materia. Le bolle, peraltro, escludevano le immunità del clero, le esenzioni concesse a titolo oneroso o quelle riservate ai familiari del pontefice, camerali e appaltatori. Inoltre, l'applicazione delle bolle non era automatica: occorreva che le comunità facessero valere i propri diritti presso la congregazione, e qui si riapriva uno spazio di confronto politico che spesso svuotava la normativa papale.

Numerosi interventi del Buon Governo riguardavano il trattamento fiscale delle comunità rurali degli ex-contadi. Anche se la situazione era molto differenziata, si può dire che, almeno nelle Legazioni e nella Marca, permaneva un trattamento fiscale favorevole ai cittadini. Nel Cinquecento, l'inasprimento delle tasse camerali e l'acquisizione di ampie proprietà terriere da parte dei ceti dirigenti urbani avevano ormai reso socialmente insostenibili i vecchi privilegi cittadini, in base ai quali i beni posseduti dai cittadini nel territorio delle comunità rurali dovevano essere cancellati dal catasto di queste ultime, e il papato aveva imboccato una strada percorsa anche da altri Stati italiani, quella cioè di ridurre le esenzioni cittadine. Il momento normativo determinante in questo campo fu un motuproprio di Paolo v del 7 ottobre 1611, che affermava il principio del bona solvantur ubi sunt sita (territorialità dell'imposta), vietando ogni spostamento di partite dai catasti rurali a quelli cittadini. Si trattava di un'importante innovazione, che tuttavia subiva diverse limitazioni. La più importante era che con questa disposizione non si revocavano le convenzioni e le transazioni tra città e contadi, che spesso riservavano alla proprietà cittadina un trattamento privilegiato. Del resto, sin dagli anni Sessanta del Cinquecento, proprio il papato aveva favorito questo genere di accordi, allo scopo di disinnescare la conflittualità e accrescere il consenso dei ceti dirigenti locali.

Accanto alle grandi questioni giudiziarie, esisteva poi tutta una microconflittualità relativa alle imposte che non è possibile qui esaminare. Mi limiterò perciò a ricordare che le questioni più frequentemente sottoposte all'attenzione del Buon Governo erano: la validità delle esenzioni vantate da un privato o da un ente contro le comunità, i ricorsi di privati contro presunte sperequazioni nei riparti, la decisione sulla qualità di un bene, il giudizio sulla legittimità di sottoporre a gabella alcune merci, l'esazione dei diritti di erbatico e simili. Si trattava di vertenze che andavano dai pochi baiocchi alle molte centinaia di scudi e che con


stefano tabacchi

sentivano alla congregazione di rafforzare il suo ruolo arbitrale. In questo campo, peraltro, il Buon Governo tendeva a demandare ai governatori la soluzione delle vertenze, limitandosi a fornire loro alcune indicazioni di massima e a seguire a distanza lo svolgimento degli eventuali processi. L'assunzione di un ruolo arbitrale rispetto ai conflitti che caratterizzavano le comunità, infatti, comportava il rischio di un ingorgo amministrativo, motivato dai troppo frequenti ricorsi diretti alla congregazione, che pure doveva competere, in questo settore, con i tribunali ordinari, quelli cittadini, quello dell'Auditor Camerae e quello della Rota.

Tra i poteri del Buon Governo c'era anche quello, molto importante, di controllare i catasti e le altre forme di accertamento della ricchezza. Anche in questo caso, tuttavia, le politiche della congregazione furono costantemente adattate all'esigenza di non alterare gli equilibri politici locali e solo a fine Seicento prese corpo un progetto di riforma generale degli estimi, che si trascinò, con alterne vicende, fino al catasto di Pio vi. E lo stesso si può dire per il settore, molto delicato, dell'indebitamento comunitativo, che fu gestito con notevole sapienza tecnica e grande attenzione per i risvolti politici della materia22.

Nel corso del Seicento, dunque, le politiche del Buon Governo non furono prive di una progettualità che aspirava a imporsi sullo Stato nel suo complesso ma, nel concreto svolgersi dell'attività amministrativa, l'esigenza di fare i conti con interlocutori locali non privi di forza portò la congregazione ad assumere più un ruolo arbitrale, piuttosto che non a porsi come il centro da cui si irradiava una normativa coerente e uniforme.

Le politiche della Consulta non appaiono, a ben vedere, molto diverse da quelle del Buon Governo23. Ancora all'inizio del Seicento, peraltro, le competenze della congregazione rimanevano piuttosto ampie ed elastiche e consentivano una serie di interventi squisitamente politici sulla realtà politica locale24. Nel corso del secolo, la Consulta operò in forme giuridicamente più codificate, sempre però cercando di contemperare le esigenze di mantenere un minimo di ordine pubblico in una realtà conflittuale come quella dello Stato della Chiesa con quelle di salvaguardare il consenso. Di fatto, la congregazione riusciva ad alimentare un grande flusso informativo che dalla provincia giungeva a Roma, ma tendeva a disinnescare la conflittualità favorendo una serie di forme di compromesso e pacificazione privata, che talora erano in contraddizione con la legislazione papale. Si trattava, tuttavia, di una scelta realistica, che teneva conto delle limitate dimensioni degli apparati repressivi pontifici e della forza delle appartenenze comunitarie che caratterizzavano la società italiana del Seicento.


buon governo e sacra consulta nel xvii secolo

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Come si influisce sulle congregazioni:

suppliche, agenti delle comunità e governatori

Le politiche adottate da Buon Governo e Consulta si rivelano dunque particolarmente complesse. Espressione di una crescente capacità di intervento delle istituzioni pontificie sulla realtà dello Stato, esse erano fortemente condizionate dalla necessità di guadagnare il consenso dei ceti dirigenti locali e quindi permeabili alle loro sollecitazioni. Ma, concretamente, come potevano i vari attori influire sulle politiche delle due congregazioni? Evidentemente gli strumenti erano numerosi, e non necessariamente alternativi tra di loro: richieste informali, resistenze agli ordini di Roma, apertura di cause presso le congregazioni ecc. Qui vorrei sottolineare rapidamente il ruolo di tre canali, in diversa maniera istituzionalizzati, che consentivano alle élites locali di influire sulle congregazioni.

Esisteva in primo luogo il canale delle suppliche, su cui ha richiamato l'attenzione Irene Fosi25. Espressione di una cultura politica che riservava grande spazio al rapporto diretto tra sudditi e sovrano, le suppliche erano soprattutto un modo per saltare la mediazione dei livelli amministrativi minori e intermedi, chiamando in causa la pienezza del potere sovrano. Sembra tuttavia difficile, nonostante alcuni infelici tentativi in questo senso, considerare suppliche e patti di dedizione come espressivi di una sorta di "costituzionalismo". L'efficacia delle suppliche dipendeva da molti fattori: molto spesso erano semplicemente "girate" per competenza alla congregazione interessata, talora, specialmente se la supplica era debitamente appoggiata, potevano rappresentare un'alternativa alla via normale della causa giudiziaria, anch'essa, peraltro, non immune dai condizionamenti del patronage26.

Il riconoscimento di un qualche diritto dei sudditi a partecipare alle decisioni delle congregazioni trovava un'affermazione importante nella presenza, presso la congregazione del Buon Governo, di alcuni agenti, una sorta di procuratori incaricati di tutel