L’“educazione amministrativa”.
I manuali per il governo locale
nell’Italia unita (1861-1900)

di Pietro Finelli

1
Una letteratura per pratici

La messa in campo di un esteso sistema rappresentativo, tanto a livello statale che locale, comportò per il neonato Regno d’Italia un’intensa opera di apprendistato alla politica che coinvolse prima – e forse ancor più – del corpo elettorale, gli stessi amministratori locali, comunali e provinciali, i quali si trovarono a doversi confrontare con le profonde e repentine modificazioni che interessarono, nel giro di pochi anni, non solo il mondo della politica, ma la stessa macchina amministrativa1. Confronto reso ancor più complesso dall’incertezza del quadro normativo e dall’affastellarsi di fonti diverse – leggi, circolari, regolamenti, giurisprudenza – e, non di rado, contraddittorie.
Non stupisce quindi che il governo centrale sin dai primi anni dispieghi, attraverso l’apparato burocratico, ed in primis l’attività dei prefetti, un’intensa azione di impulso e di formazione delle élites locali agli ordinamenti ed ai valori dello Stato unitario2. I prefetti non furono tuttavia il solo vettore di «educazione amministrativa»3: a loro, infatti, si affiancò immediatamente, quando non li precedette, un’ampia letteratura minore di tipo tecnico-pratico4, che trovò ampio sviluppo nei decenni postunitari, prima che, a partire dall’ultimo decennio dell’Ottocento, da una parte si venisse a sedimentare quell’insieme di competenze presto note come «scienze comunali» e dall’altra la dottrina giuridica si irrigidisse nelle forme della dogmatica orlandiana5.
Del resto se la letteratura pedagogico-politica rivolta agli elettori era relativamente recente, essendo, ovviamente, coeva all’introduzione del suffragio elettorale, la manualistica rivolta all’educazione del “buon governante” e del “buon amministratore” costituisce un genere letterario ben più antico e radicato nel tempo6; tuttavia anch’essa non è passata indenne attraverso la bufera rivoluzionaria. Il trattato, o il dialogo, sulle virtù e i doveri del governante, cede il posto al commento sistematico e all’esegesi delle norme di diritto positivo sull’amministrazione degli enti locali7.
I titoli stessi delle opere prese in esame sono emblematici: Manuale teorico-pratico, Commentario, Vademecum, Dizionario, Prontuario, Guida, o ancora più nettamente La Legge, comunale e provinciale, più o meno variamente annotata e commentata «col testo delle leggi precedenti ed illustrata coll’esposizione delle proposte, dei motivi e delle discussioni del Parlamento, col testo delle leggi, decreti, regolamenti, istruzioni, circolari e risoluzioni ministeriali che hanno attinenza colla legge stessa – colla giurisprudenza del Consiglio di Stato, delle Deputazioni provinciali, dei Consigli di Prefettura, dei Tribunali Italiani e colla giurisprudenza dei Tribunali francesi, con appendice contenente il Regolamento per l’esecuzione della legge istessa», come recitava puntigliosamente il frontespizio di uno dei più noti ed usati di questi testi, curato da Antonino Scibona, all’epoca alto dirigente del Ministero dell’Interno8.
Ci troviamo dunque di fronte ad opere scritte per lo più da «zelanti operai» del diritto9, avvocati, consiglieri di Stato, sottoprefetti, o consiglieri di prefettura, ma non mancano anche i parlamentari e i docenti universitari, che cercano di riorganizzare in maniera sistematica, spesso attraverso una suddivisione tematica, l’enorme materiale normativo con cui gli amministratori locali si trovavano a dover fare i conti quotidianamente e che sono indirizzate prioritariamente ad un pubblico di specialisti e di operatori pratici delle amministrazioni locali:

Funzionari governativi delle diverse amministrazioni dello Stato – Sindaci – Consiglieri e segretari municipali – Consiglieri provinciali – Prefetti – Sottoprefetti – Consiglieri di Prefettura – Impiegati dell’amministrazione provinciale – Funzionari di Pubblica sicurezza – Amministratori delle opere pie – Professori ed Insegnanti nelle scuole10.

Un vero e proprio ceto di professionisti dell’amministrazione, il cui ruolo e la cui funzione erano legittimati proprio dalla capacità di gestire la sempre più complessa macchina burocratica, e che erano quindi alla costante ricerca di “cassette degli attrezzi” per la propria attività.
Gli autori del resto sono pienamente, e quasi orgogliosamente, consapevoli dell’«utilità totalmente pratica» dei propri testi11; tuttavia il carattere prevalentemente esegetico di questi non si traduce meccanicamente in una «sostanziale passività con una rinuncia da parte del giurista interprete [...] a un suo ruolo autonomo, a un suo coinvolgimento nella dinamica evolutiva dell’ordinamento giuridico»12. Al contrario assai spesso gli autori rivendicano il proprio ruolo attivo di commentatori ed interpreti, in grado di mettere in luce il «completo concetto» e la «pratica intelligenza» che animano le norme positive, ma anche di indicare la via per successive e necessarie riforme:

Allo stato delle cose, annotare semplicemente l’attuale legge sull’amministrazione comunale e provinciale, dopo che ampi e ben compilati commenti se ne sono avuti, sarebbe opera men che utile, se una nuova esposizione della medesima non contenesse unitamente a ciò che giovi alla sua pratica intelligenza, quanto serva a mettere in chiaro l’intendimento col quale dal legislatore fu messa in luogo di quella del 1859 e di quali altri sia stata successivamente argomento e lo sia tuttora. Da questo modo sembra che sia per derivare un vantaggio, ed è quello di dare dell’ordinamento in discorso un completo concetto, chiarendo le idee colle quali, o portate innanzi, o lasciate addietro, si venne alla pubblicazione della legge attuale, tanto più che in esse è racchiuso il germe delle desiderate ed attese riforme13.

La struttura stessa del commento esegetico finisce quindi per subire una vera e propria torsione che ne modifica funzione e finalità: non più definitoria ed esplicativa ma normativa e “pedagogica”. Si tratta certo di eccezioni all’interno di testi che restano comunque dominati da uno stile pianamente descrittivo, ma proprio per questo ancor più significative. Le eccezioni si concentrano infatti proprio nei punti di maggiore frizione e ambiguità della legge: il carattere naturale o derivato degli enti locali; l’origine storica della loro autonomia; i rapporti con lo Stato centrale; la «linea di demarcazione» tra amministrazione e politica; il ruolo e la funzione del prefetto e del sindaco.
Le “regole del gioco” si trovano così ad essere rilette da un punto di vista diametralmente opposto rispetto a quello di chi le ha dettate, svelandoci – per ciò stesso – l’irrisolta tensione loro sottesa ed offrendoci un’inedita, ma non per questo meno proficua, chiave di lettura della dialettica centro-periferia nella storia dell’Italia liberale.

2
La sola naturale associazione

La letteratura ha ampiamente sottolineato il carattere ambiguo che nelle diverse leggi comunali e provinciali susseguitesi a partire dal 1848 rivestono gli enti locali, e in particolare il Comune e la Provincia, corpi morali dotati di personalità giuridica e allo stesso tempo articolazioni periferiche dell’amministrazione dello Stato14. I diversi commentatori, dimostrando in questo una notevole simmetria, si schierano tutti, con sfumature minime, a favore dell’appartenenza del Comune alla società civile ancor più che allo Stato:

Il Comune è la prima forma dell’organamento dello Stato ed il primo nucleo con cui una civile società si governa – afferma ad esempio uno dei testi più diffusi, la Guida amministrativa di Carlo Astengo –. [Esso] non è la creazione arbitraria della legge positiva ma il portato della necessità della natura umana; è il primo germe della società civile il quale dura e si perpetua in essa come elemento organico e vitale15.

Il Comune non è un’articolazione dello Stato, fissata per legge, ma preesiste allo Stato stesso: «il legislatore lo trova e si limita ad ordinarne l’esistenza», afferma con lapidaria sicurezza un altro testo16. Da parte sua Augusto Santini, autore del fortunato Codice dei Comuni e delle Provincie, insiste anch’egli con forza sul carattere naturale e prestatuale del Comune:

Il Comune rappresenta la sola naturale associazione, che ha il suo fondamento al di fuori delle leggi dello Stato, riconoscendo la sua origine dalla spontanea aggregazione di famiglie, determinata da cause morali e materiali di convivenza, di affetto e d’interesse17.

Ampiamente condivisa è dunque l’idea di una naturalità del Comune, prima forma di aggregazione spontanea tra famiglie e quindi punto di passaggio dalla società privata a quella pubblica e politica vera e propria:

Il Comune è società naturale ed organica come la famiglia; – sostiene Enrico Mazzocolo, autore di un diffuso manuale Hoepli che avrà numerose ristampe ed edizioni sino al fascismo – ed è la prima forma e il primo nucleo dell’associazione civile. Istituito per provvedere ai bisogni essenzialmente locali e propri degl’individui che vivono in un determinato punto del territorio dello Stato, l’autonomia comunale, ossia la facoltà di amministrarsi da sé, ha radice negli stessi principii su cui si fonda la libertà individuale. Il Comune svolge, come lo Stato, un’azione di tutela ed una di progresso sulla società che lo costituisce18.

Malgrado il suo carattere più sfumato ed ambiguo anche la Provincia viene, per così dire, attratta nella sfera della «naturalità» e dell’«organicità»:

La Provincia presa nei suoi comuni specifici, può non essere una associazione naturale e permanente. Ma è naturale e permanente il principio che in essa si raffigura, ed il quale consiste in una spontanea comunione d’interessi fra tutti i punti di una determinata zona topografica. La Provincia è il consorzio di forze che reciprocamente si cercano, si congiungono si avvalorano. Il Comune e la Provincia creano collettività e solidarietà di relazioni legali ed economiche fra i membri in essa compresi. È la sfera in cui si concentrano i più vivi attriti sociali, gl’interessi più frequenti, la forma più attiva del diritto di perfezionamento19.

Si vengono così a delineare una contrapposizione tra enti locali «naturali», ed «organici» – Comune e Provincia – e pure suddivisioni amministrative – Circondario e Mandamento – artificialmente create dalla legge, ma prive di vita propria:
Le divisioni amministrative erano una creazione artificiale della Legge [...] – afferma il deputato democratico Boggio in uno dei primi commenti alla legge Rattazzi del 1859 – [al contrario di] Comune e Provincia [nei quali] conviene riconoscere e tutelare due ordini distinti di interessi e di diritti, quelli proprii delle singole popolazioni, quelli generali a tutto lo Stato20.

Un giudizio analogo darà a sua volta un altro deputato, Augusto Santini, quasi trent’anni dopo, commentando la riforma del 1889:

I due elementi veri di formazione dello Stato restano sempre il comune e la provincia. Il circondario, come l’hanno chiamato tutti i commentatori, non è che una fittizia agglomerazione21.

Sembrerebbe a prima vista di trovarsi di fronte ad un semplice aggiornamento di un luogo comune della cultura politica europea sin dall’antichità classica: il carattere naturale della polis e la sua preesistenza allo «Stato di vaste proporzioni». In realtà questi commenti si pongono in implicito, ma non per questo meno chiaro, contrasto con la lettera della «Legge comunale e provinciale», che nel suo primo articolo si limitava a ricordare che «il Regno si divide in provincie, circondari, mandamenti e comuni», senza ammettere nessuna differenza qualitativa tra enti “naturali” ed “artificiali”. La contrapposizione diventa ancora più netta quando si ricordi come questo articolo discendesse, in linea diretta, dal Regio Editto del 10 novembre 1818 che escludeva il carattere “originario” delle comunità locali inaugurando una lettura centralistica e statalista dell’ordinamento che dal Regno di Sardegna si sarebbe trasferita nel nuovo Stato unitario, senza soluzione di continuità22.
In numerosi autori la polemica anticentralistica si arricchisce di argomentazioni storiche che esaltano l’antichità delle libertà comunali italiane e il loro carattere intrinseco alla stessa identità italiana: «l’Italia è storicamente la patria dei Comuni», ricordava ad esempio Carlo Astengo nelle prime pagine della sua Guida amministrativa23.
Venendo così meno, molto spesso, alle proprie dichiarazioni programmatiche di mantenersi sul terreno dell’utilità pratica e di evitare divagazioni teoriche od erudite, i testi presi in esame ci offrono più o meno sintetici excursus sulla storia delle libertà comunali ispirate palesemente – e non di rado esplicitamente – alla storiografia “municipalista” risorgimentale a partire dall’Histoire des républiques italiennes di Sismondi, e più ampiamente al tema dell’antichità della libertà di fronte al carattere recente del dispotismo, e dell’accentramento, caro a tutta la riflessione liberale e democratica ottocentesca24.
Così, ad esempio, Pier Carlo Boggio presenta, nelle prime pagine dell’Introduzione al suo commento alla legge comunale e provinciale del 1859, una rapida sintesi della storia dei comuni italiani che segue le linee tracciate da Sismondi:

La più bella pagina della storia italiana la scrissero i Comuni che sorgendo nel secolo xi dal seno di una società sfasciatasi per ogni parte, salirono in breve tempo a così alto grado di ricchezza, di potenza e di gloria. [...] A questo modo i principali Comuni italiani si trasformarono in altrettanti piccoli Stati, retti per lo più a forma repubblicana. Durò poco oltre il xiv secolo tale nuovo periodo posciacché le civili discordie [...] erano causa che man mano questi piccoli stati sparissero. A misura che succedea questa trasformazione, e sostituivasi la dominazione assoluta e la forma monarchica agli ordini liberi ed alla forma repubblicana, anche il sistema dell’amministrazione comunale doveva patire innovazioni radicali, per quell’intimo nesso che è fra gli ordinamenti amministrativi e politici [...] finché man mano il comune vedesi ridotto a condizione di pupillo che nulla può intraprendere od operare anche nel suo solo interesse locale senza il consentimento e l’approvazione del potere centrale25.

Analogamente Luigi Riberi – che decide di dare all’intera voce “Comune” del suo Dizionario di Amministrazione un taglio storico, rimandando per la descrizione degli ordinamenti contemporanei alla voce “Amministrazione Comunale” – individua nella «continua lotta dell’impero e del feudalesimo laico e sacerdotale» l’origine del «Municipio italiano» e della sua autonomia che – dopo aver trionfato con la pace di Costanza – era destinata a declinare a partire dal xv secolo per essere assorbita dalla crescente ingerenza governativa che «finì per annientare ogni iniziativa, facendo di questi [i Comuni, N.d.R.] semplici ed umili esecutori»26.
Alla rivendicazione delle antiche libertà comunali fa da contraltare la denuncia del carattere recente ed “importato” del centralismo e dell’omogeneizzazione amministrativa:

È risaputo che l’Italia è la madre delle autonomie comunali mantenutesi anche sotto i governi assoluti ed aristocratici coi loro statuti, magistrati, imposte e talora perfino con milizie proprie. Il dominio napoleonico livellò ed eguagliò Provincie e Comuni, e i suoi ordinamenti rimasero sostanzialmente fino alla unificazione italiana27.

Da parte sua Boggio chiude la sua ampia digressione sulla storia dei Comuni medievali ricordando come proprio nel Regno di Sardegna – antenato immediato del Regno d’Italia – le libertà comunali si erano comunque conservate in forma più estesa che negli altri Stati italiani, perché qui i Comuni non erano stati conquistati ma si erano spontaneamente “dati” al principe, secondo una dinamica che non può non evocare la dinamica delle annessioni plebiscitarie:

Accadea cioè non di rado, che un Comune indipendente deliberasse spontaneo di porsi sotto l’autorità del Principe vicino chiedendo la propria aggregazione agli Stati da questo posseduti [...] e spesso era tra i patti che dovessero, quanto alla amministrazione locale rispettarsi gli ordinamenti proprii del Comune deditizio. Questi esempi furono soprattutto frequenti presso di noi, posciacché gli Stati dei Reali di Savoia si vennero ampliando per le spontanee dedizioni dei popoli circonvicini più ancora che per le armi o per gli accorgimenti politici dei principi28.

La critica insita nella rivendicazione delle antiche libertà non resta peraltro implicita ed unicamente sul piano storico in tutti gli autori, caricandosi anzi nei testi più battaglieri di una chiara valenza politica e attuale:

L’Italia che ha insegnato agli altri popoli le libertà comunali, anche quando era politicamente serva e divisa, ora rigenerata a nazione, deve invidiare per le libertà comunali, l’Austria, la Grecia, la Spagna, il Portogallo e perfino la Russia29.

Nonostante la notevole carica polemica presente in questi testi, le loro rivendicazioni autonomistiche non vanno confuse con il municipalismo antistatuale, più o meno venato di nostalgia per gli antichi Stati scomparsi, pure ampiamente diffuso nella cultura delle élites locali italiane, né con i municipalismi, anch’essi profondamente intessuti di antistatualismo che caratterizzano le forze antisistemiche, cattolici, socialisti e repubblicani30. Esplicito è su questo punto proprio l’autore più radicale nel rivendicare l’autonomia del Comune dal governo centrale, Augusto Santini:

Tanto il comune, quanto la provincia, hanno bensì un’autonomia propria, ma questa non può uscire dai limiti del campo amministrativo per invadere in qualunque maniera quello politico. Infatti l’azione politica non può essere esercitata se non dallo Stato, ed ad esso solo quindi si appartiene la direzione, il controllo e la tutela suprema degli interessi generali della nazione. La coesistenza di più enti politici è incompatibile col concetto di Stato e potrebbe esser causa di dissoluzione dell’unità nazionale. V’ha però una scuola che non conviene nel concetto dell’organismo della provincia quale noi abbiamo accennato e vorrebbe affidarle [...] uno sviluppo ed un’ampiezza di funzioni da trasformare le singole provincie in altrettanti Stati autonomi. È questo il sistema vagheggiato dai federalisti e sostenuto nei primi anni della costituzione del nostro regno da valenti pubblicisti ed egregi uomini politici. Però esso confonde il centralismo amministrativo (che deve strenuamente essere combattuto come quello che assorbe tutta l’amministrazione degli interessi locali) con il centralismo politico, il quale invece deve sussistere in tutta la pienezza delle sue funzioni anche negli Stati retti a forma libera [...]. Mentre l’accentramento mena all’assolutismo del potere, sopprimendo ogni iniziativa ed energia locale, il centralismo politico, specialmente in una nazione, come l’Italia, riunita in un solo Stato, dopo tanti secoli di divisione è il mezzo precipuo di unificazione e conservazione della nazionalità31.

3
Amministrazione e politica

Se l’opzione “federalista” è respinta con nettezza, resta allora da chiarire quale sia il senso della rivendicazione dell’autonomia “naturale” e “storica” del Comune che troviamo in gran parte dei commentari. A darci una possibile pista di lettura è ancora Santini:

È antiliberale e funesto quel sistema di accentramento amministrativo che vorrebbe cumulare la tutela di tutti gli interessi morali, materiali, generali e locali nelle mani del potere supremo, perché questo non solo si troverebbe nella impossibilità di provvedere a tutti gl’interessi, ma creerebbe la peggiore delle tirannie distruggendo ogni germe di sviluppo e progresso della vita intellettuale, politica e industriale. Prevale oggi in tutti gli scrittori di diritto amministrativo il contrario concetto, che debba lasciarsi al governo centrale quel tanto che si attiene alle linee generali d’azione nell’interesse della prosperità nazionale, e di armonizzare le dissonanze e opposizioni fra le esigenze locali e quelle dello Stato, lasciando prosperare le minori associazioni per l’autonomia che è coscienza e sviluppo di forza intellettuale e materiale32.

La linea di demarcazione tra lo Stato centrale e gli enti locali è dunque quella che passa tra l’«amministrazione», demandata ai Comuni e alle Province, e la «politica», di esclusiva competenza statale:

Il Governo sostituendo alla elezione la sua autorità viene ad influire non solamente su questo o quell’atto dell’amministrazione – ribadisce, ad esempio, Enrico Mazzocolo a proposito della nomina governativa dei sindaci – ma sul complesso e sull’indirizzo di essa, mentre questa essendo locale ed autonoma, deve tenersi del tutto indipendente dalla politica temporanea dei partiti che sono al governo dello Stato33.

Nonostante l’accenno alla «politica temporanea dei partiti» non ci troviamo tuttavia di fronte ad una specifica declinazione del tema dell’«ingerenza dei partiti nell’amministrazione», secondo il titolo del celebre trattato-pamphlet minghettiano34. Rispetto al celebre testo dello statista bolognese, infatti, tanto “politica” che “amministrazione” hanno un significativo slittamento di senso. In particolare il termine “amministrazione” non evoca la struttura burocratica dello Stato, dei poteri neutri che garantiscono la continuità dell’apparato statale al di là dei mutamenti politici, ma piuttosto, secondo un’etimologia di chiara ascendenza privatistica, la gestione degli “interessi” di una determinata comunità, locali o settoriali.
Per quanto riguarda la dimensione “partitica” della politica è l’articolazione stessa della Legge comunale provinciale a non dare nessuna forma di riconoscimento pubblico ed esplicito ai “partiti” né per quanto riguarda il “momento elettorale” né per quanto riguarda la successiva vita amministrativa, in linea del resto con tutta la legislazione liberale in materia. Non stupisce quindi la ritrosia degli autori ad affrontare un tema così difficile per la pubblicistica liberale come quello dei «partiti» e a maggior ragione dei «partiti locali»35.
Dunque la distinzione tra amministrazione e politica è di tipo non solo funzionale ma dimensionale, ricalcando e amplificando quella tra «locale» e «nazionale»36:

Come persona politica il Comune è parte dello Stato che nel territorio ad esso assegnato, e nei limiti predefiniti dalle leggi esercita attribuzioni di autorità e di amministrazione del medesimo genere e della stessa natura dell’autorità e dell’amministrazione dello Stato37.

Una posizione analoga è espressa anche da un testo certo non sospetto di sentimenti antigovernativi o autonomistici, il commento alla legge comunale e provinciale realizzato dai prefetti Achille Serpieri e David Silvagni:

Il discentramento amministrativo dovrebbe essere tale, che in tutto ciò che tocca le esigenze locali, il Governo, non avesse la menoma ingerenza; converrebbe che vi fosse una linea di demarcazione ben garantita dalle leggi fra l’amministrazione e la politica, e che fosse in sostanza largamente applicato il principio della responsabilità diretta degli amministratori elettivi verso gli amministrati colla vigilanza soltanto del Governo, in quanto l’interesse generale e quello della legge lo esiga.

Non stupisce che a fare le spese di questa netta distinzione tra “amministrazione” e “politica”, tra locale e nazionale, sia proprio chi, al contrario, trovava nella commistione tra i due piani la propria stessa ragion d’essere, il prefetto38.
Rappresentante del potere esecutivo, con compiti di controllo sulle amministrazioni e contestualmente (almeno fino alla riforma del 1889) capo dell’amministrazione provinciale, le sue funzioni ne facevano per l’appunto – secondo la pregnante definizione di Carlo Astengo – «un uffiziale pubblico ed un magistrato cittadino»39.
Ma del duplice volto della funzione prefettizia i commentatori non prendono in considerazione che il solo legame con il governo centrale. Il prefetto si ritrova, così, schiacciato dalla distinzione tra politica e amministrazione che persegue gran parte dei commentatori. E se alcuni commentatori, ben pochi, in realtà, e solo nei primissimi anni unitari ne sottolineano il ruolo di impulso e di «interprete della popolazione appo il Governo»40, nella maggior parte dei testi egli assume di volta in volta l’aspetto dell’«esecutore di ordini e di istruzioni ministeriali che si succedono e si contraddicono»41, dello «strumento totalmente secondario» relegato all’«esecuzione pura e semplice delle più minute disposizioni del Governo centrale»42, della «persona di fiducia del governo»43; mentre l’azione di impulso e di controllo nei confronti delle amministrazioni locali viene letta come indebita ingerenza:

Il carattere delle attribuzioni del prefetto consiste principalmente nell’essere delegato dal potere esecutivo nella Provincia a farvi osservare le istituzioni nazionali e le leggi [...]; di questo rappresentante del potere esecutivo la legge fa anche un amministratore diretto della Provincia, e nell’esercizio di varie delle sue attribuzioni quella che dovrebbe essere vigilanza sull’andamento delle pubbliche amministrazioni diventa una vera ed incessante ingerenza44.

Dunque in aperta rottura con il dettato della legge che, come è noto, prevedeva una sostanziale e minuta tutela da parte dello Stato sugli enti locali, i commentatori propongono un regime di netta separazione delle sfere di competenza tra l’amministrazione e la politica, che appare ai loro occhi la sola possibilità di interrompere il circolo vizioso instauratosi, a causa della commistione tra i due livelli, tra indebite ingerenze governative e pressioni delle élites locali sul governo45.

4
Elettori ed eletti

Uno degli elementi di maggiore ambiguità nell’ordinamento degli enti locali del Regno di Sardegna e poi di quello d’Italia, e su cui quindi i commentatori concentrano la propria attenzione, è rappresentato dalla definizione dell’elettorato amministrativo. Al preesistente modello “patrimonialistico” infatti si era sovrapposta, a partire dalla fase rivoluzionaria e napoleonica, una lettura “pubblicistica” degli enti locali. Questa sovrapposizione si traduce sin dagli esordi nel 1848 in un duplice canale di accesso al diritto elettorale: il censo e la capacità.
Nella maggior parte dei commenti, tuttavia, le contraddizioni insite in questa duplicità di accesso all’elettorato sono oscurate da una contraddizione ben più stridente, tra la dimensione tendenzialmente universalistica che implicava la propria lettura “naturalistica” e aristotelica del Comune, e la realtà di un diritto al voto comunque esclusivo:

Niuno contesta, teoricamente parlando – scrive con malcelato imbarazzo Gustavo Caroncini – che il voto amministrativo non competa a tutti i cittadini, comprese le donne, i minorenni, compresi pure gli analfabeti. Ciò deriva dal principio d’uguaglianza per cui, sparite le antiche distinzioni, tutti sono cittadini e quindi dovrebbero avere il diritto di suffragio, senza del quale, come insegnò Aristotile, non vi ha vero cittadino, tanto più che tutti concorrono ai pesi pubblici ed hanno interesse al buon andamento della cosa pubblica46.

Gli autori dei commenti scelgono una strategia per così dire minimalista, sottolineando la larghezza della legge elettorale italiana rispetto alle corrispondenti legislazioni europee:

L’autore della legge del 23 ottobre 1859, su cui la presente è in sostanza modellata, affermava, sottoponendola alla firma sovrana, che quella sarebbe stata la legge più liberale dell’Europa continentale. Ed affermava il vero. La legge del 20 marzo 1865 progredì ancora nelle vie della libertà e l’Italia è oggidì in possesso del più largo, più razionale e del meglio congegnato sistema di ordinamento provinciale e comunale che sia mai stato tradotto in legge positiva47.

In quest’ottica le restrizioni al diritto di voto acquistano l’aspetto di una strumentazione necessaria per rendere effettivo tale diritto e non lasciarlo in balia degli intrighi e dei maneggi. La «libertà intelligente» è la formula magica con cui Caroncini, e con lui molti altri commentatori, legittimano e giustificano l’introduzione di criteri di selezioni tali non da negare ma anzi da esaltare e «inverare» il carattere libero e «popolare» del voto stesso:

Nondimeno non è ammissibile l’universalità assoluta ed incondizionata del voto, che costituirebbe il suffragio universale nel vero senso, poiché il voto dev’essere l’atto ed il risultato della libertà intelligente; quindi la determinazione di un’età prima della quale non si goda; quindi la condizione di averne mezzo di usarne col saper leggere e scrivere, a prescindere dalla cittadinanza, poiché i soli cittadini solo legati alla patria dall’affetto generatore di azioni nobili e proficue; quindi infine il requisito di un certo grado di capacità presunta, accessibile a tutti i cittadini, che permetta di raggiungere il voto popolare se non il suffragio universale48.

Si comprende dunque come in quest’ottica venga a perdere d’importanza la distinzione tra accesso censitario e accesso capacitario al voto, convergendo ambedue i criteri in una più ampia «presunzione di capacità e di interesse»49. Se le capacità assicuravano, infatti, l’intelligenza, il censo, sia pure modesto, diventa una sorta di “clausola di garanzia” volta a impedire che chi vota lo faccia alla leggera, ma sia al contrario interessato al buon funzionamento di un’amministrazione che, poco o tanto, ha contribuito anch’egli a finanziare50.
Analoga, se non maggiore, attenzione deve essere riservata − secondo i commentatori − anche alla scelta del sindaco, «capo dell’amministrazione, esecutore di tutte le deliberazioni, tutore naturale, quotidiano, di tutti gli interessi morali e materiali del Comune»51, anche se a lungo non saranno gli elettori a sceglierlo, ma direttamente il sovrano:

È mestieri che la scelta del sindaco – ricordano nel loro commento alla Legge comunale e provinciale i prefetti Serpieri e Silvagni, che certo avevano una certa dose di esperienza sull’argomento – sia fatta con grande ponderazione, e cada sulla persona più idonea e più volenterosa ad occuparsi delle cose del Comune, il quale essendo da lui rappresentato in ogni circostante è mestieri che il sindaco sia probo, intelligente, operoso e venga scelto fra i più ragguardevoli cittadini del Comune. Perché in Italia dura ancora la tradizione del Comune medievale, e nei luoghi importanti, laddove le cose moderne si riannodano a gloriose, o quanto meno ad oneste memorie, i cittadini amano che il loro paese sia degnamente rappresentato52.

La descrizione della figura del sindaco, pur seguendo nel suo impianto generale l’elencazione dei compiti che gli attribuisce la legge, si carica infatti di una valenza metagiuridica, che fa riferimento piuttosto all’ambito etico e, dunque, alle qualità personali e morali del sindaco stesso. Esemplare di questa torsione in senso agiuridico e piuttosto etico-morale delle funzioni del sindaco è l’elencazione che ne offre Enrico Mazzocolo nel suo manuale:

Il Sindaco è il capo ed il primo magistrato del Comune. Investito di una doppia funzione come nell’art. 121, egli ha innumerevoli attribuzioni e più gravi doveri. Intermediario tra la popolazione ed il Governo, il Sindaco deve a questo far conoscere i bisogni di quella, e presso le popolazioni far rispettare la legge e l’autorità. Fu detto che il progresso e la civiltà fanno maggiore cammino per mezzo dei buoni sindaci, anzicché dei buoni ministri. Certamente però la prosperità e la sicurezza del Comune dipendono dal Sindaco. A lui tocca di assumere ogni iniziativa che torni a benessere materiale e morale del Comune; formare lo spirito pubblico e l’educazione cittadina coi suoi atti e anche col suo esempio. Al sindaco tocca pel primo provvedere nelle carestie, nelle inondazioni, nei terremoti, nelle epidemie, negli incendi, nelle frane, nelle sommosse che travagliano il Comune. Al sindaco tocca rappresentare il Comune presso tutti i poteri sociali, non lasciando scorrere alcuna occasione od opportunità che possa assicurare vantaggi ai suoi amministrati53.

Non stupisce quindi che, in particolare nei testi più risalenti, la trattazione dei compiti del sindaco si traduca in un vero e proprio De officis, una sorta di minitrattato sui doveri del sindaco, ispirato nella maggior parte dei casi al Maire du village del Visconte di Cormenin54, articolato in maniera più o meno complessa a seconda dell’autore, in veri e propri capitoletti: doveri verso se stesso, verso lo Stato, verso i cittadini, verso le altre comunità, il parroco e così via55.
L’idea che i “reggitori” di una comunità, per quanto piccola, debbano disporre prima ancora che di competenze tecniche giuridico-economiche, di qualità personali morali, tanto private che pubbliche, appartiene in realtà alla storia lunga delle concezioni politiche e in particolare si ritrova in maniera ininterrotta nella trattatistica medievale e in quella di antico regime56, per poi trapassare senza soluzione di continuità in quella ottocentesca, tanto in Italia quanto all’estero57. Tuttavia, il successo di tale concezione nella manualistica postunitaria non è dovuto esclusivamente alla forza della long durée e al peso delle sedimentazioni culturali, ma segnala piuttosto lo sforzo dei commentatori di ricorrere alle risorse della tradizione per rafforzare la legge in un punto di palese ed evidente debolezza, quello della legittimità stessa dell’autorità del sindaco. Rifiutata infatti, come è noto, fino al 1889 per i Comuni maggiori e fino al 1896 per quelli con meno di diecimila abitanti, l’elezione del sindaco da parte del Consiglio comunale, il «capo del paese», poggiava la sua autorità solo su una traballante nomina governativa.
Non ci troviamo dinanzi alla nota e diffusa polemica contro «i sindaci scelti dai marescialli dei Regi Carabinieri», i cui temi pure riecheggiano in ampia parte di questa produzione, ma di fronte ad una svalutazione della procedura della nomina regia in sé e per sé.
La nomina regia e il connesso giuramento, ben lungi dall’evocare un trasferimento del «carisma» dal sovrano ad un suo diretto rappresentante, in una sorta di riproposizione aggiornata del vincolo feudale, vengono sviliti a mera routine burocratica, atto dovuto che accomuna il sindaco a qualunque altro funzionario statale ma che è incapace di trasmettergli alcuna specifica legittimazione proveniente dalla persona stessa del sovrano, visto anch’egli come mero esecutore di un processo del tutto impersonale58.
Il potere burocratico dello Stato moderno ha fatto piazza pulita del potere carismatico del sovrano, rendendolo addirittura indecifrabile agli occhi dei commentatori, dinanzi ai quali non resta che la legittimità del procedimento stesso, della «Legge», e del monopolio della forza per rendere la «Legge» esecutiva. Ma si tratta di un sostegno ben incerto per le classi dirigenti cittadine che spesso non possono neanche più contare sulla secolare deferenza che circondava il potere delle vecchie élites né, cosa forse ancor più grave nel nuovo regime rappresentativo, su una legittimazione elettorale, per quanto ristretto sia il suffragio:

Guai – esclama con enfasi Carlo Astengo – a quel Sindaco il quale non abbia nel suo comune altra autorità che quella che la legge gli conferisce, per modo che sempre debba tenersi a fianco carabinieri e agenti seppur vuole che le sue deliberazioni trovino chi le rispetti e le obbedisca59.

Diffidenti e dubbiosi, dunque, nei confronti di un puro meccanismo di legittimazione dall’alto, i commentatori attribuiscono al sindaco, elemento centrale per la loro costruzione di un “Comune autonomo”, un surplus di legittimazione endogena, ricorrendo alle virtù personali del sindaco come individuo, unanimemente riconosciute dal resto della comunità come autentica base della sua legittimità a governare la comunità stessa:

Il Sindaco – è sempre Astengo a parlare – [...] è indispensabile che, per il suo carattere, per i suoi modi, per il suo contegno, egli ispiri a tutti fiducia e rispetto. A questa sola condizione la sua parola sarà autorevole ed efficace, uditi i consigli, rispettate le decisioni, eseguiti gli ordini60.

5
Considerazioni conclusive

Pur nelle incertezze di una scrittura che rimane comunque prioritariamente esegetica e legata alla legge positiva è comunque possibile far emergere, dalle sottolineature, dai chiaroscuri, dalle puntualizzazioni presenti nelle righe dei manuali per amministratori una lettura del Comune (e in subordine della Provincia) della sua natura, delle sue funzioni e dei suoi rapporti con lo Stato centrale, che non sembra aderire perfettamente alla dicotomia tra un modello privatistico e patrimonialista del Comune come “consorzio di proprietari”, e un modello pubblicistico-statalistico che fa, in ultima istanza, dei Comuni dei terminali dello Stato centrale. Una lettura, vale la pena sottolinearlo ancora, che si costruisce più per non adesione ai due modelli dominanti che per affermazione esplicita ma che, comunque, nonostante tutto, sembra dotata di una sua fisionomia e di contorni sufficientemente netti. Una lettura al cui centro vi è la comunità locale, ancor più che il Comune in senso proprio “tecnico-giuridico”, costituita da “cittadini” (il che non implica necessariamente una comunità universalistica, essendo pur sempre la nozione di cittadinanza legata a, sia pur minimi, requisiti di capacità e di possesso, secondo del resto una ben consolidata tradizione di ascendenza classica), retta dai “migliori” innanzitutto moralmente, e le cui “antiche” libertà e autonomia sono vissute come precedenti rispetto alla costruzione stessa dello Stato, che – in quest’ottica – non fa altro che sovrapporsi ad essa, trasformandola, riorganizzandola e condizionandola, ma senza cancellarla né sostituirsi ad essa61. Stato centrale, mondo della politica, e Comune-Provincia, universo degli interessi locali, dell’«amministrazione», non sono quindi visti in un rapporto univoco di dipendenza e di subordinazione, bensì come due sistemi integrati ma sostanzialmente autonomi nelle rispettive sfere di azione:

Negli Stati a libero regime, l’azione del potere centrale è limitata alla sola gestione dei grandi interessi generali e di Stato, cioè all’alta direzione e vigilanza politica, abbandonando alla provincia, come al comune, la gestione libera di tutti gl’interessi locali62.

Una concezione destinata a scarsa fortuna, dopo un effimero successo negli anni immediatamente successivi all’unificazione, tanto a livello legislativo che dottrinale63, ma che scacciata dall’empireo della Legge e della Scienza giuridica, avrebbe continuato a rimanere ben presente e operativa nella cultura giuridica dei “pratici”, amministratori e funzionari, alla guida degli enti locali64, venendo così a costituire, insieme ad altri e certo più rilevanti elementi, il sostrato da cui, pur in presenza di un quadro legislativo e di una dottrina fortemente statalisti e centralisti, poté svilupparsi nei decenni a cavallo dei due secoli, anche in Italia, un vero e proprio «socialismo municipale»65.

Note

1. Per una recente messa a punto sul tema del traumatico trapasso, anche dal punto di vista istituzionale e “amministrativo”, rappresentato dall’Unità nazionale, cfr. P. Macry (a cura di), Quando crolla lo Stato. Studi sull’Italia preunitaria, Liguori, Napoli 2003.
2. Cfr. R. Romanelli, Il comando impossibile. Stato e società nell’Italia liberale, Il Mulino, Bologna 19952, e in particolare i saggi Il problema del potere locale dopo il 1865 (1986) e Tra autonomia e ingerenza: un’indagine del 1869 (1983).
3. L’icastica espressione è in C. F. Ferraris, L’amministrazione locale in Italia: esposizione sistematica della vigente legislazione, La Litotipo, Padova 1920, vol. i, p. 112.
4. La «forte pregnanza esplicativa» della «letteratura giuridica di tipo tecnico “pedagogico”», in particolare per il caso specifico della «storia del Sindaco» è stata sottolineata da P. Aimo, La sciarpa tricolore. Sindaci e maires (1992), in Id., Il centro e la circonferenza. Profili di storia dell’amministrazione locale, Franco Angeli, Milano 2005, p. 212. Più recentemente è tornato ad insistere sull’importanza della cosiddetta letteratura minore, per un’esatta comprensione delle coordinate concettuali all’interno delle quali si svolge la vicenda amministrativa dell’Italia liberale, F. Lucarini, Scienze comunali e pratiche di governo in Italia (1890-1915), Giuffrè, Milano 2003, pp. 7-8. Per quanto riguarda i “numeri” della produzione manualistica cui si fa riferimento in questo articolo, incrociando e rielaborando i dati ricavabili da Clio. Catalogo dei libri italiani dell’Ottocento, cd rom, Editrice Bibliografica, Milano 1997 e dal catalogo opac sbn a cura dell’iccu (consultabile all’indirizzo http://www.sbn.it) si ricava che tra il 1859 e il 1900 vengono pubblicati circa 150-200 titoli riconducibili a questa manualistica, di cui numerosi presentano varie ristampe. A questa produzione vanno poi affiancate diverse pubblicazioni periodiche, tra le quali bisogna citare quanto meno “La Rivista Amministrativa del Regno”, che inizia le sue pubblicazioni nel 1850, il “Manuale degli amministratori comunali, provinciali e delle opere pie”, stampato dal 1862, il “Corriere dei Comuni. Rivista periodica di legislazione, dottrina e giurisprudenza” e infine “Il Municipio Italiano”. L’analisi, che non ha preso in considerazione le riviste, ha riguardato 75 testi, di cui i due terzi sono costituiti da pure e semplici esposizioni sistematiche delle norme e solo un terzo da commenti. I luoghi di edizione corrispondono ai principali centri editoriali italiani (Torino, Milano, Napoli, Roma e Firenze), così come gli editori spesso coincidono con le tipografie delle riviste specialistiche. Le opere, che appaiono spalmate lungo tutto l’arco temporale considerato (anche se ovviamente con una concentrazione intorno al 1865 e al 1888), non presentano, almeno allo stato della ricerca, significative differenze in base all’area geografica di provenienza dell’autore o alla professione.
5. Sulle “scienze comunali” cfr. Lucarini, Scienze comunali, cit.; sulla “scuola orlandiana” cfr. G. Cianferotti, Il pensiero di V. E. Orlando e la giuspubblicistica italiana fra Ottocento e Novecento, Giuffrè, Milano 1980 e Id., Storia della letteratura amministrativistica italiana, i, Dall’Unità alla fine dell’Ottocento. Autonomie locali amministrazione e costituzione, Giuffrè, Milano 1998.
6. Cfr. D. Frigo, Il padre di famiglia. Governo della casa e governo civile nella tradizione dell’economica tra Cinque e Seicento, Bulzoni, Roma 1985; M. Viroli, Dalla politica alla ragion di Stato. La scienza del governo tra xiii e xvii secolo, Donzelli, Roma 1994; C. Continisio, C. Mozzarelli (a cura di), Repubblica e virtù. Pensiero politico e monarchia cattolica fra xvi e xvii secolo, Bulzoni, Roma 1995.
7. Sulla centralità della “Legge” positiva nella cultura politica – e giuridica – scaturita dalla Rivoluzione francese cfr. O. Rudelle, Il legicentrismo repubblicano, in F. Furet, M. Ozouf (a cura di), L’idea di Repubblica nell’Europa moderna, Laterza, Roma-Bari 1993, pp. 466-99. Per quanto riguarda il carattere prevalentemente esegetico e la subalternità alle norme positive dei giuristi italiani nei primi decenni postunitari cfr. P. Grossi, Scienza giuridica italiana. Un profilo storico 1860-1950, Giuffrè, Milano 2000, pp. 4-12.
8. La nuova legge comunale e provinciale del Regno d’Italia, posta in relazione col testo delle leggi precedenti ed illustrata coll’esposizione delle proposte, dei motivi e delle discussioni del Parlamento, col testo delle leggi, decreti, regolamenti, istruzioni, circolari e risoluzioni ministeriali che hanno attinenza colla legge stessa – colla giurisprudenza del Consiglio di Stato, delle Deputazioni provinciali, dei Consigli di Prefettura, dei Tribunali Italiani e colla giurisprudenza dei Tribunali francesi, con appendice contenente il Regolamento per l’esecuzione della legge istessa, con indici ecc. Compilazione a cura di una società diretta dal Cav. Antonino Scibona, direttore Capo-divisione al Ministero dell’Interno, Cerutti e Derossi-Tipografia del Giornale “La Legge”, Torino 1865.
9. L’espressione, riferita genericamente alla produzione dottrinale del primo ventennio postunitario è di Grossi, Scienza giuridica, cit., p. 13.
10. Questo l’esaustivo elenco inserito nel frontespizio del volume di L. Riberi, Dizionario di Amministrazione Italiana. Guida Teorico-Pratica, Roux e Favale, Torino 1884; per maggior sicurezza l’autore nella Prefazione alle categorie già ricordate aggiungeva «i pubblicisti» e «tutti quei cittadini in generale che prendono parte alla vita pubblica»; ivi, p. 5.
11. Legge sull’amministrazione comunale e provinciale annotata dagli avvocati Achille Serpieri e David Silvagni e continuata da G. Saredo, consigliere di Cassazione e da A. Bergoën, Segretario del Consiglio di Stato, Unione Tipografico-Editrice, Torino 1884, p. 4.
12. Grossi, Scienza giuridica, cit., p. 7.
13. Legge sull’amministrazione, cit., p. 4.
14. Sulla tensione implicita nell’ordinamento amministrativo unitario legata alla natura ambigua degli enti locali ha insistito R. Romanelli, Centralismo e autonomie, in Id. (a cura di), Storia dello Stato italiano dall’Unità a oggi, Donzelli, Roma 1995, pp. 126-86.
15. C. Astengo, G. B. Bisio, P. Boselli, Guida amministrativa ossia commentario della legge comunale e provinciale del 20 marzo 1865 e del relativo regolamento con aggiunta di moduli e formulari ad uso delle amministrazioni comunali, Pirola, Milano 18653, pp. 2-3.
16. Legge sull’amministrazione, cit., p. 79.
17. A. Santini, Codice dei Comuni e delle Provincie ossia Manuale dei Sindaci e dei Consiglieri. Commento teorico pratico al Testo Unico della Legge Comunale e provinciale 10 febbraio 1889 col regolamento 10 giugno 1889, Stamperia Reale-Ripamonti, Roma 1889, vol. i, p. 55.
18. E. Mazzocolo, La nuova legge comunale e provinciale annotata, Hoepli, Milano 18912, pp. 7-8.
19. Astengo, Bisio, Boselli, Guida amministrativa, cit., p. iii.
20. P. C. Boggio, A. Caucino, Legge provinciale e comunale commentata dall’avvocato collegiato Pier Carlo Boggio, Professore di Diritto Costituzionale Membro della Commissione che elaborò la legge e dall’avv. Antonio Caucino, Favale, Torino 1860, p. 50. Vale la pena ricordare come questa divisione tra enti “naturali” e “artificiali” sia favorita, implicitamente, dalla legge stessa che riconosceva solo a Comuni e Province personalità giuridica propria. In particolare proprio il mantenimento della personalità giuridica delle Province che la legge Rattazzi aveva, sul modello francese, eliminato, viene “a furor di popolo” imposto dai governi provvisori dei diversi Stati italiani nel biennio 1859-60 al momento di promulgare le leggi di unificazione con il Regno di Sardegna.
21. Santini, Codice dei Comuni, cit., vol. i, p. 57.
22. P. Aimo, Il potere locale nel Regno di Sardegna (1775-1859) (1998), in Id., Il centro, cit., p. 130.
23. Astengo, Bisio, Boselli, Guida amministrativa, cit., p. iv.
24. Cfr. P. Schiera, Presentazione, in S. Sismondi, Storia delle Repubbliche italiane, a cura di P. Schiera, Bollati Boringhieri, Torino 1996, pp. i-xcvi; C. Sorba, Il mito dei comuni e le patrie cittadine, in M. Ridolfi (a cura di), Almanacco della Repubblica. Storia d’Italia attraverso le tradizioni, le istituzioni e le simbologie repubblicane, Bruno Mondadori, Milano 2003, pp. 119-30; E. Occhipinti, I comuni medievali nella storiografia italiana del Risorgimento, in “Nuova Rivista Storica”, 91, 2007, 2, pp. 459-530.
25. Boggio, Caucino, Legge provinciale, cit., pp. 5-7.
26. Riberi, Dizionario di Amministrazione, cit., p. 485.
27. G. Caroncini, La nuova legge comunale e provinciale del 30 dicembre 1888 n. 5865 (Serie 3a) modificativa della Legge comunale e provinciale del 20 marzo 1865 (allegato A), annotata dall’Avv. Gustavo Caroncini, Tipografia Editrice del Corriere dei Comuni, Roma 1889, p. 1.
28. Boggio, Caucino, Legge provinciale, cit., p. 7.
29. Santini, Codice dei Comuni, cit., vol. ii, p. 424.
30. Cfr. U. Chiaromonte, Il dibattito sulle autonomie nella Storia d’Italia. 1796-1996, Franco Angeli, Milano 1998, in particolare pp. 229-89; M. Degl’Innocenti, Dall’utopia alla coscienza amministrativa: i socialisti e le autonomie locali alla fine del secolo xix, in A. Varni (a cura di), Storia dell’autonomia in Italia tra Ottocento e Novecento, Il Mulino, Bologna 2001, pp. 111-29; M. Belardinelli, Movimento cattolico e questione comunale dopo l’unità, Studium, Roma 1979; L. Cecchini, Unitari e federalisti. Il pensiero autonomistico repubblicano da Mazzini alla nascita del pri, Bulzoni, Roma 1974.
31. Santini, Codice dei comuni, cit., vol. ii, pp. 709-10.
32. Ivi, vol. i, p. 57.
33. Mazzocolo, La nuova legge, cit., p. 276.
34. Cfr. M. Minghetti, I partiti politici e l’ingerenza loro nella giustiza e nell’amministrazione (1881), in Id., Scritti politici, a cura di R. Gherardi, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Roma 1986, pp. 603-707. Per un primo inquadramento della polemica “amministrazione”-“politica” da una prospettiva minghettiana si rinvia, oltre che all’Introduzione di R. Gherardi al citato volume di Scritti del Minghetti, pp. 1-54, a Ead., L’arte del compromesso. La politica della mediazione nell’Italia liberale, Il Mulino, Bologna 1993.
35. Sui “partiti” nell’Ottocento e sulla loro percezione da parte della cultura e dell’opinione pubblica del tempo esiste una letteratura vastissima, credo valga quindi la pena rinviare solo a P. Pombeni, Sulla forma partito del xix secolo. Una riflessione complessiva, in Les Familles Politiques en Europe Occidentale au xixe siècle, École Française de Rome, Roma 1997, pp. 3-22 e Id., Il problema del partito politico nella riflessione della scienza politica italiana (1870-1914), in R. Gherardi, G. Gozzi (a cura di), I concetti fondamentali delle scienze sociali e dello stato in Italia e in Germania fra Otto e Novecento, Il Mulino, Bologna 1992, pp. 107-35, che sottolinea come la riflessione politica e giuridica ottocentesca abbia sempre considerato i “partiti” un qualcosa di esterno e di estraneo al corpo dello Stato e quindi di non normabile; cfr. anche P. Rosanvallon, La démocratie inachevée. Histoire de la souveraineté du peuple en France, Gallimard, Paris 2000, pp. 207-8, 271-80, che si è soffermato in particolare sulla difficile accettazione, culturale prima ancora che legale, di un soggetto “terzo” che si facesse organizzatore dell’intermediazione tra Stato e società a partire dal momento elettorale.
36. Sulla diffusione e il successo di questa concezione cfr. quanto scrive, a proposito del caso mantovano, G. L. Fruci, La politica al municipio. Elezioni e consiglio comunale nella Mantova liberale. 1866-1914, Tre Lune, Mantova 2005, pp. 6, 13-23.
37. Mazzocolo, La nuova legge, cit., p. 8, il corsivo è nel testo.
38. Su funzioni e ruolo del prefetto nell’Italia liberale cfr. N. Randeraad, Autorità in cerca di autonomia. I Prefetti nell’Italia liberale, Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, Roma 1997.
39. Astengo, Bisio, Boselli, Guida amministrativa, cit., p. ix.
40. Ibid. Per quanto riguarda il favore con cui fu inizialmente accolta l’idea di un prefetto non semplice funzionario burocratico ma dotato di una propria capacità di stimolo nei confronti delle amministrazioni locali cfr. Boggio, Caucino, Legge provinciale, cit., p. 62.
41. Santini, Codice dei Comuni, cit., vol. i, p. 59.
42. Legge sull’amministrazione, cit., p. 33.
43. Mazzocolo, La nuova legge, cit., p. 15.
44. Legge sull’amministrazione, cit., p. 32.
45. Santini, Codice dei Comuni, cit., vol. i, pp. 75-6: «Le oligarchie predominarono in fatto, non per il carattere della istituzione della Deputazione elettiva, meglio adatta secondo noi allo scopo, e più liberale, quando fosse stata completata col Presidente elettivo, ma per la condotta dovuta seguire dai prefetti, che in nome e nell’interesse del ministero dovevano mantenere in vita quelle clientele e consorterie, che, a lode del vero, [...] facevano e fanno riscontro con altre maggiori consorterie politiche, alle quali potrebbe pure attribuirsi quell’accusa di monopolio e di malefica influenza attribuita alle deputazioni provinciali».
46. Caroncini, La nuova legge, cit., pp. 71.
47. Astengo, Bisio, Boselli, Guida amministrativa, cit., p. viii. Analogamente F. Accame, Del diritto comunale, Tipografia della “Gazzetta dei Tribunali”, Genova 1852, p. 148, affermava: «Il sistema elettivo stabilito dalla nostra legge è tanto largo quanto si possa ragionevolmente domandare». Ovviamente l’argomento acquistò ancora maggior forza ed enfasi dopo la riforma del 1889. Così Enrico Mazzocolo avrebbe potuto affermare, ripetendosi costantemente dall’una all’altra delle edizioni del suo manuale Hoepli: «La legge attuale [...] è larghissima, e chiama alle urne un numero immenso di cittadini, per modo che nelle Assemblee comunali e provinciali deve ritenersi saranno rappresentati tutti gli ordini e classi sociali e tutti i loro interessi [...] l’estensione del suffragio [...] è conforme al diritto»; Mazzocolo, La nuova legge, cit., p. 48.
48. Caroncini, La nuova legge, cit., p. 71.
49. Accame, Del diritto comunale, cit., p. 148. Sull’idea del censo come «presunzione di capacità» e più in generale sulle diverse concezioni del diritto al voto nella classe dirigente liberale cfr. R. Romanelli, Alla ricerca del corpo elettorale. La riforma del 1882 e il problema dell’allargamento del suffragio (1986), in Id., Il comando impossibile, cit., pp. 157-213.
50. Legge sull’amministrazione, cit., p. 121: «Che la rappresentanza sia altrettanto estesa quanto l’imposta, né più né meno: ecco la teoria concordante con le britanniche istituzioni, dice lo Stuart Mill. Ma per conciliare ciò egli aggiunge, è essenziale, e per molti altri rappporti indispensabile, che l’imposta scenda, sotto forma visibile, sino alle classi più povere [...]. Si tratta in sostanza di aver per elettori quelli che nel pagar la loro quota benché piccola di pubbliche gravezze si accorgono delle medesime per modo che sentono, come dice il prementovato scrittore, che il denaro che votano per le spese pubbliche sia loro in parte, e perciò abbiano interesse a votarne il meno e il meglio possibile. La teoria è così liberale e larga, e formò sempre e forma tanto solidamente la base sociale dei popoli inciviliti, da non temere il confronto degli argomenti messi innanzi dai sostenitori del suffragio universale».
51. Ivi, p. 334.
52. Ivi, p. 330.
53. Mazzocolo, La nuova legge, cit., pp. 273-4.
54. L. M. de Lahaye de Cormenin, Le maire du village, Pagnerre, Paris 1847.
55. Tra i tanti esempi direttamente ispirati, in maniera esplicita o meno, da Cormenin cfr. Boggio, Caucino, Legge provinciale, cit.; Astengo, Bisio, Boselli, Guida amministrativa, cit.; E. La Pegna, La Legge sull’amministrazione provinciale e comunale del 23 ottobre 1859, con note osservazioni e commenti, Marghieri, Napoli 1864; A. Romano, Il sindaco del comune italiano: guida teorico-pratica preceduta da nozioni generali di pubblica amministrazione, Ferrante, Napoli 1884.
56. Cfr. in particolare Viroli, Dalla politica, cit., pp. 49-82.
57. Tra i non molti manuali reperibili per l’età della Restaurazione cfr. M. De Simone, Manuale ad uso de’ Sindaci del Regno delle Due Sicilie, Stamperia Reale, Napoli 1819, p. xxv; I. Carli, Dell’amministrazione comunale e provinciale per uso de’ sindaci ed altri impiegati minori, Tipografia Rietelliana-Grossiana, Aquila 1819, vol. i, p. 92; Manuale teorico-pratico del sindaco di comunità opera non meno utile agli amministratori de’ pubblici che agli stessi amministrati, ed alle persone addette al foro, Luigi Capriolo, Alessandria 1830, p. 266. Per il caso francese cfr. i riferimenti in Aimo, La sciarpa tricolore, cit., p. 232.
58. Tra i numerosi esempi di argomentazione possibili in questo senso all’interno della manualistica esaminata cfr. La nuova legge comunale, cit. pp. 334-5 e Santini, Il Codice dei Comuni, cit., pp. 417-26 che, pure sostenendo posizioni opposte riguardo al mantenimento del giuramento, concordano ambedue nell’affermare che giuramento e nomina regia riguardano il sindaco esclusivamente quale «ufficiale di governo» e non come «capo dell’amministrazione comunale», per seguire la bipartizione prevista dalla legge.
59. Astengo, Bisio, Boselli, Guida amministrativa, cit., p. 617.
60. Ibid. Sull’importanza delle «vertus sanctionnés per l’estime sociale», come sola base su cui ricostruire una nuova gerarchia sociale, nella riflessione liberale ottocentesca, con particolare attenzione a Tocqueville, cfr. F. Mélonio, La Hiérarchie impossible. Comment se disculper d’être une aristocratie?, in A. Alimento, C. Cassina (a cura di), Il pensiero gerarchico in Europa xvii-xix secolo, Olschki, Firenze 2002, pp. 283-96 e in particolare p. 295. Nello stesso volume sono da vedere anche le stimolanti riflessioni di L. Cafagna, Dall’aristocrazia alle élites. Spunti tocquevilliani e non, pp. 297-304.
61. Per le probabili ascendenze di antico regime di questa concezione del rapporto tra comunità e poteri centrali cfr. L. Mannori (a cura di), Comunità e poteri centrali negli antichi stati italiani, Cuen, Napoli 1997.
62. Santini, Codice dei Comuni, cit., vol. 2, p. 709.
63. G. Rebuffa, Trasformazioni delle funzioni dell’amministrazione e cultura giuridica, in isap, L’amministrazione nella Storia moderna, Giuffrè, Milano 1985, pp. 1129-35.
64. Spia di tale operatività può essere considerato l’atteggiamento del Comune di Parma dove «gli amministratori liberali e quelli democratici ricompongono [...] i propri dissidi nel momento in cui sono posti di fronte all’opportunità di schierarsi contro eventuali misure di riduzione della libertà di manovra degli enti locali»; cfr. C. Sorba, L’eredità delle mura. Un caso di municipalismo democratico (Parma 1889-1914), Marsilio, Venezia 1993, p. 76.
65. Sul «socialismo municipale» italiano, cfr. Lucarini, Scienze comunali, cit., e l’amplissima bibliografia ivi citata.