Luisa Falchi

SISTO V E L'ANNONA: L'EREDITA' DI UN SECOLO

 

Elemento caratterizzante del pontificato di Sisto V, quanto all'organizzazione annonaria, � il tentativo di normalizzare e razionalizzare un sistema di governo affermatosi nei fatti se non nella normativa del periodo precedente e gravato perci� dalle contraddizioni e dalle incertezze di una genesi complessa e discontinua.

Tre provvedimenti, in particolare, sono spia di tale intenzione e rappresentano altrettante tappe di un programma:

���������� l'esautorazione nel 1586 dei conservatori di Roma che ‑ a quanto riferisce il Delumeau ‑ comport� in un primo momento la soppres�sione stessa degli uffici 1;

���������� l'istituzione della � Congregatio quarta pro ubertate Annonae Status Ecclesiastici� come organismo permanente, tra le 15 Congregazioni cardinalizie stabili create con la bolla Immensa Aeterni Dei del gennaio 1588 2;

���������� la costituzione, nel marzo del 1588, di un fondo di 200.000 scudi quale dotazione dell'Annona dello Stato 3.

 

Tali interventi, mentre riassumono e formalizzano le tendenze gi� evidenziatesi nel corso del secolo verso una centralizzazione capace di una politica annonaria diretta all'intero Stato, costituiscono, a mio avviso, un nuovo sforzo per garantire a quest'ultima continuit� ed autonomia finanziaria. Ma vediamo ora, sulla base del materiale documentario pervenutoci, quale quadro emerga dal concreto della prassi amministrativa.

Per quanto riguarda il rapporto con la municipalit� di Roma, appare evidente che il processo di esautorazione delle magistrature cittadine in materia annonaria � ormai completo. Per gli anni 1585‑1590, infatti, i registri dei decreti del Consiglio capitolino, conservati presso l'Archi�vio storico capitolino, non recano quasi traccia di discussioni relative all'annona. Unica testimonianza rilevante �super Annona in Urbe ma�nutenenda� � costituita dai verbali del Consiglio segreto e poi del Consiglio pubblico tenutisi rispettivamente 1'8 ed il 9 luglio 1585, nei quali si ratifica l'erogazione di 100.000 scudi imposta dal pontefice alla citt� per sovvenire l'Abbondanza romana 4. Secondo quanto il Pontefi�ce stesso ha deliberato, il Consiglio decide di procurarsi tale somma at�traverso la gabella del quattrino a libbra di carne: in pratica verr� messo all'asta un �pacchetto� di luoghi di Monte garantiti su tale introito, pari all'ammontare della cifra stabilita. Nello stesso verbale � inoltre tra�scritto l'ordine pontificio che fissa a 70 giuli il rubbio il prezzo massi�mo consentito per la vendita dei grani migliori, introdotti dai mercanti sulla piazza romana. Contestualmente si ingiunge ai conservatori di obbligare, con l'aiuto del senatore, i mercanti a vendere almeno 1/3 dei loro grani e di provvedere alla nomina di esperti che fissino i prezzi per l'intera gamma dei grani in commercio.

Il resoconto della seduta pu� essere assunto ad emblema del ruolo ormai passivo esercitato dal consiglio comunale, chiamato a tradurre in delibera formale quanto imposto dal Pontefice, anche quando comporti un consistente esborso di danaro che, nonostante la promessa reinte�grazione, il Comune non recuperer� pi�.

L'approvvigionamento ordinario della citt� � divenuto infatti appan�naggio esclusivo della Camera apostolica o, pi� precisamente, del pre�fetto dell'Annona che, in quanto chierico di Camera, ne � espressione.

La competenza privilegiata riconosciuta ormai a questo magistrato � confermata, tra l'altro, dall'esistenza stessa di un archivio che a lui fa capo e che risale proprio all'ultimo quarto del sec. XVI: l'archivio, ap�punto, della Presidenza dell'Annona. La documentazione conservatavi consente un'analisi puntuale delle funzioni svolte dal prefetto negli anni che ci interessano. Affiancato da un commissario generale alle sue strette dipendenze, egli controlla in modo capillare la situazione delle province annonarie, comprensive ormai dell'intero Lazio; qui dispone di un consistente nu�mero di commissari residenti, addetti all'acquisto dei grani, alla repres�sione delle frodi, al controllo della produzione e del consumo locali, al drenaggio del surplus produttivo verso Roma. Con essi il prefetto in�trattiene una corrispondenza pressoch� quotidiana. L'esame delle lettere inviate dal prefetto 5 negli anni 1586‑90 con�sente di verificare il livello di intervento di questo magistrato e la scan�sione annuale delle operazioni di approvvigionamento che si attuano tramite i commissari.

Tralasciando per ora l'insieme degli ordini diretti ad operatori interni alla citt�, si pu� dire innanzitutto che la quasi totalit� della corrispon�denza � indirizzata all'interno delle province annonarie; che la parte pi� cospicua ed articolata di essa interessa l'area del Patrimonio e si rivolge a commissari che assolvono la duplice funzione di provvedere agli ac�quisti e di imporre l'osservanza delle norme, reprimendo, nel caso, le frodi; che nelle zone di Marittima, Campagna e Sabina, gli interlocutori del prefetto sono prevalentemente autorit� locali tradizionali (governa�tori, podest�, priori cittadini, signori) o �commissari alle frodi�: a co�storo si richiede per lo pi� di far osservare i bandi che impongono l'af�flusso dei grani a Roma e vietano ogni commercio interno.

Insomma, l'attivit� predominante del prefetto sembra riguardare an�cora le sole province annonarie e cio� quelle province tradizionalmente tributarie di un'annona squisitamente cittadina.

All'interno di esse, poi, la natura particolare di ciascuna zona, la qualit� del vincolo che l'ha legata e la lega a Roma ed al sovrano, la di�versa capacit� produttiva, la struttura della propriet�, determinano dif�ferenti modalit� di intervento da parte dell'autorit� annonaria.

Il Patrimonio, nonostante la generalizzata diminuzione delle col�ture 6, resta l'area di maggior produzione cerealicola; Corneto, Civita�vecchia, Toscanella, Civita Castellana, rappresentano i punti di raccolta dai quali il grano pu� essere pi� agevolmente trasportato a Roma via mare o via fiume. Pertanto su questo territorio a nord di Roma si di�rama una capillare rete di commissari residenti che trovano nel prefetto stesso il loro unico referente e sono incaricati di una complessa serie di compiti. Il pi� delicato tra questi, a giudicare dalle continue istruzioni inviate da Roma, riguarda le operazioni di acquisto dei grani. In quest'ambito � particolarmente curato 1'�incaparramento�, una forma di acquisto con cui la Camera si assicura in anticipo una quota del raccolto futuro al prezzo che essa stessa stabilir� in agosto. Con un contratto di obbligazione, infatti, il produttore o il mercante si impegna a conse�gnare all'amministrazione annonaria parte del grano di prossima mietitura, ricevendo un acconto sul prezzo che le autorit� fisseranno a rac�colto ultimato.

Il ricorso a tale pratica assicura quindi all'Annona romana riserve a costo controllato e costituisce per il venditore una garanzia di smercio del prodotto ed assieme una disponibilit� immediata di contante, spesso essenziale a far fronte alle spese di produzione.

Le operazioni di �incaparramento� nelle zone pi� vicine alla citt�, come la Sabina, i Castelli, alcune fasce di Marittima e Campagna con�finanti con l'Agro Romano, sono condotte direttamente da Roma, dove i privati si obbligano con la Camera senza l'intermediazione di com�missari.

1 contratti di obbligazione rogati a Roma tra il 1582 ed il 1591 si trovano raccolti in un protocollo particolare del notaio camerale, nonch� �notaro del'Abondanza� Stefano Latini 7. Si tratta di un volume costi�tuito esclusivamente di atti annonari e pi� precisamente di quegli atti ri�feribili al solo approvvigionamento ordinario nelle province tributarie. Vi si trovano, infatti, anche obbligazioni ad immettere sul mercato ro�mano grani del contado, �promissiones� di barcaroli per il trasporto di derrate dai punti di raccolta a Roma, �obligationes de seminando� e cos� via, mentre non vi figurano acquisti di grano straniero o prove�niente dagli altri territori dello Stato, n� convenzioni con grossi mer�canti, presenti invece in ordine sparso nei protocolli di altri notai came�rali.

Il volume del Latini mostra comunque che la partite �incaparrate� direttamente da Roma sono per lo pi� di modesta entit�: solo raramente compaiono infatti quantitativi pi� considerevoli, obbligati alla Camera da nobili o mercanti che operano nel distretto annonario. A titolo esem�plificativo si riassumono nelle tabb. A e B dell'appendice i dati relativi al quinquennio 1585‑1590.

A nord di Roma, nel Patrimonio, l'opera di accaparramento � svolta invece dai commissari, primi fra tutti quelli di Viterbo, Bracciano, Cometo, Toscanella, Civitavecchia e Civita Castellana, che stipulano in loco gli atti relativi e sono personalmente responsabili del loro esito. L'intera operazione resta per� controllata e diretta dal prefetto, che ne fissa la data di inizio ‑ in genere nel mese di marzo ‑ comunicando l'ammontare unitario dell'acconto da versare ed inviando le somme ne�cessarie. Il prefetto precisa inoltre gli indirizzi che la politica di accaparramento dovr� seguire per garantire al massimo l'abbondanza di derrate in Roma, chiede conto regolarmente delle quantit� acquisite in obbligazione e si informa sulle previsioni che si vanno facendo sui rac�colti. Con l'estate si apre la fase conclusiva dell'operazione: ulteriori e minuziose istruzioni regolano l'esazione dei grani obbligati, il controllo della loro quantit� e qualit�, i criteri di conservazione, l'ammasso nei punti di raccolta, l'imbarco per Roma nonch� il pagamento del saldo secondo il prezzo dichiarato dalle autorit�.

Contemporaneamente si procede alla valutazione delle diverse situa�zioni locali quali si presentano a raccolto ultimato: i commissari sono tenuti a raccogliere i dati sulla produzione ed a far stime sul consumo in ciascuna comunit�, in modo da controllare con cognizione di causa che tutte le eccedenze confluiscano sul mercato romano, come sollecitano i bandi con perentoriet� proporzionata alla gravit� del momento.

Ogni movimento di cereali da un territorio all'altro deve essere infatti autorizzato dal prefetto: le parite �imboscate� o trasportate in contrab�bando vengono sottoposte a sequestro, spesso a cura dei commissari stessi.

Ma non si esaurisce qui il ruolo di questi personaggi‑chiave dell'in�granaggio annonario. A loro, ancora, si rivolge il prefetto per aver no�tizie sull'andamento del mercato locale. Quando infatti il ricorso all'in�caparramento non basta a garantire all'Annona scorte sufficienti a basso costo, la Camera cerca di acquistare nuove partite sui mercati delle sin�gole comunit�. Il prezzo, qui, non � imposto dalla Capitale e, seppur presumibilmente condizionato dalla politica accaparratrice di Roma, oscilla in ragione di domanda ed offerta. E' necessario perci� conosce�re la situazione e muoversi in modo da non produrre bruschi rialzi nei prezzi. Se in periodo di relativa tranquillit� il prefetto si limita a chiede�re notizie sul prezzo corrente ed � talvolta in grado di dare lui stesso in�dicazioni precise sulla cifra a cui acquistare, in momenti pi� gravi si fanno pi� affannosi gli appelli ad operare � ...con destrezza per non far danno al negotio8 o a �negotiare in maniera che col scoprirsi non si causi alteratione de prezzi� 9.

Nel novembre '86, ad esempio, egli pu� scrivere al Paradisi, com�missario inviato a Toscanella, di acquistare a 45 giuli il rubbio i grani che gli venissero offerti 1�, mentre a luglio del '90, in epoca ormai di carestia e disordini, dichiara di non avere elementi per fissare un vero e proprio tetto di spesa: si limita quindi ad indicare come ordine di gran�dezza una cifra compresa tra i 50 ed i 56 giuli il rubbio, invitando i commissari a non formalizzarsi su qualche giulio in pi�, purch� col�gano le occasioni che riterranno favorevoli e procedano con abilit� e competenza 11.

In genere, comunque, pur affidandosi in parte alla discrezionalit� dei suoi ufficiali in loco, il prefetto fornisce loro una serie di dati perch� possano contenere le spese e limitare quindi le probabili perdite che gli acquisti �a prezzo fermo� possono comportare. Alle volte si tratta solo dell'indicazione del prezzo al quale l'Annona distribuisce il grano ai fornai o di quello corrente sul mercato di Campo dei Fiori, ma in pi� di un'occasione si ha anche un preciso elenco dei costi aggiuntivi (tra�sporto al mare, nolo, assicurazione, misurazione) che gravano su cia�scun rubbio acquistato e condotto a Roma. Costi, questi, che vanno detratti, tra l'altro, dal �prezzo di Camera� fissato ad agosto dalle auto�rit� per i grani accaparrati in primavera: su tale base, quindi, i commis�sari pagheranno alla consegna il saldo dovuto, a chi aveva obbligato loro il proprio raccolto.

La tab. C illustra la serie dei dati inviati nell'ottobre del 1587 e nel settembre del 1589 ai commissari di Corneto e Civitavecchia.

Alla luce di quanto esposto sembra quindi innegabile che alla fine del sec. XVI il chierico di Camera prefetto dell'Annona ha ormai as�sunto il ruolo del magistrato unico preposto all'approvvigionamento ordinario della citt�, a quell'approvvigionamento, cio�, che tradizio�nalmente grava sul territorio circostante, da tempo assoggettato al pri�vilegio della capitale.

L'obiettivo finale �, naturalmente, quello di garantire alla popola�zione urbana una disponibilit� di pane costante sia nella quantit� che nella qualit�: anche in quest'ambito la figura del prefetto � centrale e tutto ci� che concerne la panificazione � sottoposto alla sua autorit�. Egli permette o vieta la macinazione del grano nuovo in relazione alla situazione degli stoccaggi; fissa, sentito o meno il parere della Congre�gazione, il prezzo per la vendita della farina dell'Abbondanza; stabili�sce, infine, il peso del pane a baiocco in rapporto al mercato del grano. Il suo intervento � addirittura capillare: in occasione delle festivit� pa�squali dell'89, ad esempio, stabilisce quanto pane ciascun fornaio do�vr� fornire alle quattro piazze di rivendita fissando in 5 baiocchi lo scu�do il guadagno massimo consentito ai rivenditori. I fornai, inoltre, possono produrre altre lavorazioni oltre al pane di decina ed a baiocco, solo se autorizzati dal prefetto stesso, il quale sottopone poi a rigido controllo la fuoriuscita del pane dalla citt�, regolamentandola con disposizioni impartite ai custodi delle porte e dei ponti, al governatore della dogana di Ripa, ai castellani di Ostia e Fiumicino nonch� agli in�caricati del rilascio dei �bollettini�, vere e proprie licenze, valide per il solo territorio comunale.

I conti del depositario dell'Annona, all'epoca Giovanni Agostino Pinelli 12, testimoniano il fatto che per lo svolgimento di questa routine si � ormai consolidato un considerevole apparato amministrativo. Oltre al commissario generale dell'Annona, responsabile, tra l'altro, del buon funzionamento della macchina annonaria al: 'interno della citt� 13 ed al computista dell'Abbondanza, percepiscono un regolare salario i misuratori dei grani, il �soprastante� alle misure dell'Abbondanza, il cassiere del magazzino della farina, i pesatori della farina, il commissa�rio di Campo dei Fiori ed i commissari del pane nelle piazze di riven�dita. Su tutti costoro, come sui ministri residenti nelle province, il pre�fetto sembra esercitare una giurisdizione esclusiva. Redarguendo, ad esempio, il podest� di Bieda che si era permesso di procedere contro un sostituto commissario, egli ribadisce �...che essendo lui [il sostituto commissario] Ministro dell'Abbondanza, la cognitione della sua causa si aspetta solo a noi et non ad altri� 14. Analogamente rientra nella sua giurisdizione tutta la materia annonaria, come il prefetto stesso ricorda al commissario di Stroncone che, disattendendo agli ordini, ha appli�cato sanzioni arbitrarie: �ogni giudice tanto ordinario come straordina�rio delle campagne di Roma e di tutto lo Stato Ecclesiastico, nelle cose concernenti l'Abbondanza deve obbedire al Prefetto dell'Annona come a superiore datogli dalla Santit� di N.S.� 15. Sia che ricorra ad autorit� gi� investite del compito di amministrare la giustizia (per esempio, go�vernatori e podest�), sia che deleghi commissari per le frodi ad esami�nare determinate cause o conferisca pieni poteri a propri emissari, resta pur sempre il prefetto l'unico titolare della funzione giudiziaria in am�bito annonario. E ci� vale, almeno in teoria, per tutto lo Stato.

Vediamo ora come quest'Annona, sottratta all'autorit� municipale, operi oltre i confini delle province annonarie e quale ruolo possa gio�carvi in concreto il prefetto.

Come si � detto, la corrispondenza �, in quest'ambito, poco gene�rosa. Le uniche missive indirizzate fuori delle province annonarie sono due lettere inviate nel marzo del 1587 al cardinal Pinelli, legato di Romagna, per sollecitare la consegna di circa 1000 rubbia di grano romagnolo che il Papa e la Congregazione dell'Abbondanza hanno deciso di esportare a Venezia 16. L'operazione sembra finalizzata a compensare le spese che l'importazione di grano siciliano ha comportato.

Nonostante il silenzio del copialettere del Prefetto, le scritture conta�bili ed i contratti mostrano che il ricorso ai grani di Marca e Romagna ed a quelli stranieri � consueto. Solo per la stagione a cavallo tra 1'87 e 1'88 se ne pot� fare a meno poich� le scorte allestite furono sovrabbon�danti ed il mercato saturo: � quanto si desume, infatti, da vari indizi presenti nel registro del copialettere, quali l'invito a lasciar correre circa gli illeciti relativi ad orzo e legumi dal momento che �non vi � pi� tanta strettezza�; la notizia della vendita in Campo dei Fiori di un rubbio di grano a soli 33 giuli (la Camera vende il grano ai fornai a 42 giuli il rubbio); i divieti reiterati di macinare grano nuovo per esaurire le scorte; le concessioni rilasciate in tal senso a chi avesse anche acquistato grano di Sicilia, evidentemente importato in eccesso 17; ed infine un decreto del Consiglio capitolino, concordato con il prefetto Vitelli, che vieta la vendita a fornai e mugnai del grano �putrido� della Camera 18.

Negli altri anni, dall'esame dei rendiconti degli acquisti di grano, ri�sulta innanzitutto che il ricorso ai grani marchigiani e romagnoli, per usuale che sia, conserva un carattere di straordinariet�: ha origine, in�fatti, in un preciso ordine pontificio e non rientra nella normale prassi amministrativa.

D'altra parte, se la gestione delle operazioni in quelle province non risponde, come si vedr�, al cliche descritto sinora per la province an�nonarie, anche l'utilizzo delle loro risorse sembra diverso. Il fine ul�timo resta sempre quello di garantire l'abbondanza a Roma, ma il grano comprato nella Marca o nella Romagna e persino quello straniero pu� servire indirettamente allo scopo, divenendo oggetto di operazioni fi�nanziarie pi� che di approvvigionamento diretto. Un contratto del no�vembre 1586 19, stipulato per ordine pontificio dal tesoriere generale con i mercanti‑banchieri Castellino e Giovanni Agostino Pinelli, pre�vede, ad esempio, che questi ultimi acquistino per Roma 2000 salme di grano siciliano e siano compensati dalla Camera con 2000 rubbia di grano di Romagna. rTello stesso anno una convenzione con il mercante Filippo Ravenna stabilisce l'acquisto e l'esportazione a Venezia di 5000 rubbia di grano romagnolo: la Camera partecipa per 1/3 all'utile che ne deriver� 2�. Ancora, una partita di 950 rubbia della zona di Cesena � esportata per conto della Camera a Corf� 21.

Complessivamente, nell'annata 1586‑1587 vengono comprate e ri�vendute circa 8000 rubbia di grano romagnolo senza che un solo rub�bio giunga a Roma.

Comunque sia, tanto che il grano delle province periferiche sia comprato per essere condotto a Roma quanto che sia utilizzato diver�samente, l'affare nel suo complesso viene affidato a grossi mercanti. Tale � infatti Filippo Ravenna, che nel 1588 si aggiudicher� anche l'appalto della tesoreria di Romagna 22; tali sono, ancora, Alessandro Doni e Giovan Battista Zanchini, incaricati per volont� del pontefice di comprare e condurre a Roma grano marchigiano nelle stagioni 1585�1586 e 1586‑1587 23. Questi ultimi anzi, titolari di un banco nella capi�tale, si trovano gi� in rapporto organico con la Camera in quanto sono tesorieri della Marca sin dal 1571, grazie ad un contratto di appalto poi rinnovato nel 1581 ed ancora nel 1589 24. Mala rete di interessi che li lega alla Camera ed allo Stato non si esaurisce qui, se nel 1580 essi fi�gurano quali appaltatori delle dogane e zecche di Ancona 25 e li tro�viamo nel 1583 come collaudati detentori dell'appalto del carreggio dei grani marchigiani a Roma 26.

Investiti di pubbliche funzioni, dotati di una notevole capacit� finan�ziaria, conoscitori delle province in cui operano e dei meccanismi eco�nomici che regolano lo Stato, � a loro, o a personaggi come loro, che il papa affida l'acquisto nelle province periferiche.

La gestione in loco delle operazione avviene poi con il coinvolgi�mento di autorit� diverse: possono intervenire il legato, come rappre�sentante del potere centrale nella provincia; il tesoriere provinciale che funge da tramite per i pagamenti; alcuni commissari incaricati apposi�tamente con mandati a termine.

Anche a Roma, i coordinatori dell'impresa possono essere di volta in volta diversi. Nel 1585, ad esempio, � il tesoriere generale che scrive ripetutamente al commissario deputato in Romagna perch� si affretti ad inviare i grani a Roma 27. Nel 1586, invece, il papa affida a Giovanni Pellicani, senatore di Roma, l'incarico di sovrintendere agli acquisti di grano nella Marca, mentre il tesoriere generale ed il prefetto dell'Anno�na dovranno confermare i capitoli dell'appalto del carreggio e predi�sporre i pagamenti e le lettere patenti necessarie 28. Nello stesso anno, infine, la Congregazione dell'abbondanza concorda con Filippo Ra�venna una convenzione per l'acquisto e l'esportazione del grano roma�gnolo mentre l'accordo precedente, che prevedeva l'invio di quelle stesse derrate a Roma, figura stipulato da prefetto e tesoriere gene�rale 29.

Le province periferiche, insomma, sono considerate ancora come serbatoi a cui ricorrere in via straordinaria, con procedure e metodi de�finiti di volta in volta. O, forse, la complessa rete di interessi costituiti che tesorieri provinciali ed appaltatori di altre rendite statuali hanno nei territori delle Legazioni, condiziona il rapporto tra Roma ed i grani di quelle province, determinando necessariamente scelte operative pecu�liari. I contratti di appalto delle tesorerie della Romagna e della Marca, che affondano le radici nella fine del '400, prevedono, ad esempio, che il tesoriere percepisca integralmente le tratte sui grani trasferiti �da luogo a luogo� (cio� all'interno della provincia) e su quelli esportati verso altre regioni dello Stato. Nulla invece spetta all'appaltatore quando il grano serve a Roma: n� la tratta n� il risarcimento o gli sgravi previsti per il venir meno di altri introiti 30.

In questo quadro � chiaro che acquistare il grano delle Legazioni per l'Annona romana significa ledere alcuni interessi ed interferire quindi nei rapporti tra la Camera ed i suoi tesorieri, investendo cos� i respon�sabili dell'amministrazione finanziaria ai suoi pi� alti gradi. Non stupi�sce, perci�, che il prefetto dell'Annona si trovi talvolta in secondo piano e che il suo ruolo di responsabile unico per la questione annona�ria non emerga appieno quando la posta in gioco interessa, pi� o meno direttamente, anche altre autorit� e richiede l'intervento di figure di massimo prestigio.

Ci� non toglie, per�, che egli rappresenti ufficialmente l'organo esecutivo preposto all'amministrazione annonaria e che questa funzione gli sia riconosciuta. La depositeria dell'Annona effettua i pagamenti necessari dietro suo mandato (o, naturalmente, dietro mandato del te�soriere generale) ed � lui a rilasciare le lettere patenti per il trasporto dei grani da una localit� all'altra.

La struttura dell'archivio del prefetto testimonia, d'altronde, la cen�tralit� della sua figura: ogni movimento di grani o di danaro dell'Ab�bondanza � regolarmente annotato in registrazioni differenziate 31 che costituiscono altrettanti �spaccati� dell'amministrazione annonaria, sintetizzati poi sistematicamente nei libri mastri dell'Annona, redatti sempre nell'ufficio del prefetto, che rappresentano veri e propri quadri riassuntivi di una gestione unificata 32.

Come coniugare, per�, questa centralit� del prefetto con la nascita di una Congregazione cardinalizia stabile destinata ad occuparsi anch'essa dei problemi annonari?

Il ricorso all'istituzione di analoghe congregazioni era stato fre�quente gi� prima di Sisto V. Si era trattato sempre di risposte contin�genti a situazioni di difficolt� che rendevano pi� acuta l'esigenza, da pi� parti espressa, di una gestione centralizzata ed efficiente della cosa annonaria. Sempre, la scelta si era dimostrata perdente: le congrega�zioni di volta in volta create ebbero vita breve e soprattutto non sorti�rono gli effetti desiderati. D'altra parte l'incalzare delle necessit� cor�renti spingeva verso immediate risposte operative ed indicava sempre pi� nella Camera, fulcro amministrativo‑finanziario dello Stato, il con�sesso pi� adatto ad esprimere quel referente unico che sar�, infatti, il chierico‑prefetto 33.

L'istituzione sistina della � Congregatio pro ubertate Annonae Status Ecclesiastici� potrebbe, perci�, sembrare in linea con questa tradizione ed apparire in contrasto con l'affermarsi progressivo del prefetto. Letta per� nel pi� ampio contesto dell'intervento di Sisto V, la stessa scelta costituisce, a mio avviso, un'importante innovazione.

La bolla Immensa Aeterni Dei, che d� vita alle quindici Congrega�zioni stabili (e, tra di esse, a quella dell'Annona) risponde ad un pro�getto teso ad enucleare gli ambiti di maggior rilevanza dell'attivit� del papato, per rendere pi� organico, puntuale e qualificato ogni intervento 34.

A questo scopo infatti il papa costituisce, all'interno del Collegio dei cardinali, organismi permanenti, pi� snelli dell'intero Concistoro, con competenza specifica e circoscritta e perci� pi� capaci di affiancarglisi con cognizione di causa nel disbrigo degli affari di maggior rilievo.

In questo contesto la Congregazione dell'annona si configura, al�lora, come organismo intermedio tra il sovrano e l'amministrazione at�tiva, chiamato a tracciare le grandi linee di una politica annonaria che investa ed interessi l'intero Stato.

Ma vediamo ora, in concreto, in che rapporto reciproco si trovino prefetto e Congregazione.

Innanzitutto, gi� prima della istituzione formale della Congregazione stabile esisteva una Congregazione dell'abbondanza, pi� volte citata, ad esempio, dal prefetto nella sua corrispondenza. Analizzando le occa�sioni in cui il prefetto riferisce dell'intervento degli �illustrissimi cardi�nali�, � possibile farsi una prima idea sull'attivit� di questo organo col�legiale. L'impressione � che essa oscilli tra tre possibili funzioni: una, diremmo, di indirizzo politico, una di consulenza del papa in affari di particolare entit� ed una di immediato intervento operativo, caratteriz�zato da una presenza addirittura minuta nella repressione di frodi e nella determinazione della pene da applicarsi. A detta del prefetto, ad esem�pio, � la Congregazione a fissare i criteri per 1'incaparramento e l'ac�quisto nelle province annonarie, ingiungendo che si comprino solo piccole partite, di modo che quelle grandi siano condotte a Roma diret�tamente dai proprietari 35. Si tratta in questo caso di una scelta di indi�rizzo che mira a garantire l'abbondanza di derrate a Roma tramite il solo ricorso all'obbligo �de conducendo ad Urbem�, senza impegnare la Camera in interventi diretti, se non per rastrellare una produzione mi�nuta che forse sfuggirebbe pi� facilmente al controllo.

Altrove ‑ e se ne � gi� parlato ‑leggiamo che il papa e la Congrega�zione hanno decretato di esportare grano romagnolo per limitare il danno finanziario derivato dall'acquisto di grano di Sicilia 36: qui la Congregazione sembra affiancare il pontefice nel difficile compito di individuare soluzioni per una situazione preoccupante.

In altre occasioni, invece, i cardinali assumono funzioni operative come quando, ad esempio, nominano un commissario per l'acquisto di grani nella Marca 37.

Gli esempi riportati, assieme ad altri indizi, concorrono insomma a dare l'impressione che gravi sulla Congregazione una certa indetermi�natezza di attribuzioni e quindi di funzioni. Fino al 1588, inoltre, l'intervento di quest'organo sembra essere inversamente proporzionale alla capacit� personale ed alla forza di decisione di cui d� prova chi ri�copre la carica di prefetto dell'Annona. Fabio della Corgna, titolare dell'ufficio sino alla primavera del 1587, si rif� costantemente, come mostra la sua corrispondenza, alle decisioni della Congregazione, an�che per questioni minute. Il suo successore, Giulio Vitelli, adotta in�vece la strada opposta: almeno fino alla promulgazione della Immensa Aeterni Dei non cita quasi mai gli alti prelati e, se lo fa, sembra farlo in modo addirittura strumentale come quando, per ribadire la propria esclusiva giurisdizione in ambito annonario, dichiara di attenersi alle disposizioni della Congregazione stessa, che negano al vicelegato di Viterbo di ingerirsi in una questione di illeciti annonari 38.

Con il 1588 lo stesso Vitelli torna, per�, a citare con una certa continuit� gli �Illustrissimi Cardinali�. La �riedizione� dell'istituto, che lo rendeva permanente, ne rinverdiva evidentemente il prestigio; ma l� sua attivit�, documentataci indirettamente dal carteggio del prefetto, non sembra comunque distaccarsi dagli schemi precedenti.

La Congregazione, infatti, fissa il prezzo per l'acquisto dei grani nelle province annonarie, prende visione dei campioni delle partite che si compreranno in quei territori, stabilisce le date in cui dar inizio all'incaparramento, nomina commissari, stipula contratti. Nonostante gli intenti che sembravano sottesi alla sua costituzione, perdura in realt� una notevole confusione di ruoli con la figura del prefetto.

Ma su questo terreno pi� immediatamente operativo, legato all'ap�provvigionamento ordinario della citt�, il prefetto � destinato nel tempo a prevalere: � infatti uno strumento assai pi� agile nelle decisioni, dispone ‑ come si � visto ‑ di una solida struttura di uffici alle sue di�pendenze e, soprattutto, � parte integrante dell'organismo‑cardine dell�amministrazione finanziaria dello Stato, cio� la Camera.

La capacit� di sopravvivenza della congregazione, in tale contesto, non poteva che coincidere con la capacit� di farsi promotrice di una politica complessiva che facesse gradualmente di quest'Annona romana un'Annona al servizio di tutto lo Stato, come il dettato della bolla avrebbe preteso e come in realt� non fu. La spinta razionalizzatrice di Sisto V aveva forse scelto nella con�gregazione uno strumento troppo arcaico e gravato da troppe esperienze fallimentari per potersi rigenerare. O forse, ancora, il privilegio della capitale, cos� radicato nei fatti, ed il sistema vincolistico che ne derivava ipotecavano pesantemente ogni riforma che non fosse radicale.

Inoltre, gli anni conclusivi del pontificato di papa Peretti non offrirono certo un terreno fertile al radicarsi di una politica di innova�zioni. Segnati da una disastrosa situazione climatica, videro una delle pi� gravi crisi frumentarie del secolo che favor� la violenta ripresa di forme di brigantaggio organizzato mai completamente sopite: Roma tornava cos� ad arroccarsi sotto l'incubo della carestia e del saccheggio.

Anche l'ultimo atto del progetto sistino di dare stabile organizzazio�ne ed autonomia all'Annona, e cio� la costituzione di un fondo spe�cifico destinato ad essa, assume in realt� pi� la valenza di un'intuizione che la portata di un provvedimento risolutivo.

Gi� Paolo IV aveva tentato di porre un qualche rimedio alla cronica mancanza di liquidit� dello Stato ed aveva utilizzato unicamente il banco degli Altoviti quale �cassa� dell'Abbondanza, sottraendo cos� l'Annona all'aleatorio credito dei vari mercanti coinvolti nell'acquisto dei grani ed assicurandosi una pi� pronta e costante disponibilit� di danaro. Si trat�tava comunque di una scelta che legava ancora il sovrano al favore di un finanziere e comportava un alto costo in termini di alienazione di introiti e risorse, quando non anche di prerogative dello Stato.

Sisto V compie il passo successivo: accumula in Castel Sant'Angelo un �tesoro� destinato a finanziare l'intervento pubblico in questioni di particolare rilevanza e lo vincola mediante clausole che mirano ad i